互联网金融服务监管新规评析

未央网

新规特点

互联网金融日益引起社会高度关注的潮流中,加上近年来时有发生的互联网金融风险事件,针对互联网金融的较为系统、原则性的规范文件终于出台了。2015年7月18日十部门联合发布了联合印发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(银发〔2015〕221号,以下简称《指导意见》)。该文件的发布是中国互联网金融具有划时代意义的一个文件,虽然该文件仅仅是一个指导意见,但其厘清了监管职责,也初步明晰了监管的一些原则性要求,对于各部门进一步细化相关规范奠定了基础。

《指导意见》按照“鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展”的总体要求,提出了一系列鼓励创新、支持互联网金融稳步发展的政策措施,积极鼓励互联网金融平台产品和服务创新,鼓励从业机构相互合作,拓宽从业机构融资渠道,坚持简政放权和落实、完善财税政策,推动信用基础设施建设和配套服务体系建设。《指导意见》确立了互联网金融监管的基本原则,即“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则,明确了互联网支付网络借贷、股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融等互联网金融主要业态的监管职责分工,落实了监管责任。《指导意见》强调了发展互联网金融要遵循服务好实体经济、服从宏观调控和维护金融稳定的总体目标,切实保障消费者合法权益,维护公平竞争的市场秩序,对互联网金融管理及监管的一些基本问题做了要求,如对互联网行业管理、客户资金第三方存管信息披露、风险提示和合格投资制度消费者权益保护、网络与信息安全反洗钱和防范金融犯罪、行业自律以及监管协调与数据统计监测等问题做了原则性的规范。整体来看,《指导意见》有以下几个特点。

制定主体复杂多样。《指导意见》的制定主体涵盖了互联网金融的各种基本监管主体,如一行三会,也包括了互联网主管机构,如国家互联网办公室、国家电信主管部门等等,还有专业性的法制机构——国务院法制办,以及财政部、发改委、工商总局、商务部等经济主管部门。这种复杂多样的参与主体是中国行政规范性文件制定历史上较为少见的,反映了中央政府互联网金融问题的重视。

文件的立意是发展与规范并举。从《指导意见》的结构来看,文件分为三个部分,第一部分即强调互联网金融的发展“鼓励创新,支持互联网金融稳步发展”,该部分明确提出:积极鼓励互联网金融平台、产品和服务创新,激发市场活力;鼓励从业机构相互合作,实现优势互补;拓宽从业机构融资渠道,改善融资环境;坚持简政放权,提供优质服务;落实和完善有关财税政策;推动信用基础设施建设,培育互联网金融配套服务体系。所谓发展之策,既有宏观性的支持,也有较为务实的财税政策方面的鼓励,充分展示了政府鼓励互联网金融的立意,并试图通过互联网金融的发展来化解当前金融体系中的一些体制性难题,如融资难融资贵问题。在规范问题上,一方面要求明确互联网金融监管的职责,尤其是一行三会的职责划分,另一方面也强调了要分类指导。这是基于对互联网金融风险的客观认知上提出来的,文件指出“互联网金融本质仍属于金融,没有改变金融风险隐蔽性、传染性、广泛性和突发性的特点。加强互联网金融监管,是促进互联网金融健康发展的内在要求。”在具体规范问题上,文件对切实保障消费者合法权益,维护公平竞争的市场秩序做了明确要求,并提出要细化管理制度,为互联网金融健康发展营造良好环境。这也是对当前互联网金融发展潜在的问题和风险做出了较为清醒的认识和判断。

确立了互联网金融监管的基本原则。《指导意见》明确提出互联网金融监管应遵循“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则,这五项原则反映了中央政府对当前互联金融发展与规范问题上的基本立场,充分平衡了发展与规范的关系,既强调依法监管,也肯定适度、分类、协同监管,同时鼓励创新监管。互联网金融的新生性、跨界性、普遍性和群体性等特点决定了其监管需要创新,需要分类和协同并重,因为过于机械地按照传统金融监管的界定难于适应灵活、跨界的互联网金融问题。此外,互联网金融在中国的复杂性也大大有别于传统成熟市场国家的情况,且成熟市场国家目前有关互联网金融的法规体系也仍在摸索之中。互联网和互联网金融在我国社会的泛化和繁荣远比一般国家更为突出,加上我国基础性法治建设方面的局限,使得一些新生的互联网金融法律和执法问题更加突出。正是基于此,《指导意见》提出了五项基本原则,这些原则主要针对基本执法、基本规范和部门职能协调问题。

厘清了基本互联网业务的划界及监管归属问题。《指导意见》针对当前互联网金融体系中最为流行且影响广泛的互联网支付、网络借贷股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险互联网信托、互联网消费金融的基本互联网金融服务形势做出了明确的界定,并明确了各自的监管归属体系。互联网支付业务由人民银行负责监管;网络借贷业务由银监会负责监管;股权众筹融资业务由证监会负责监管;互联网基金销售业务由证监会负责监管;互联网保险业务由保监会负责监管;互联网信托业务和互联网消费金融业务由银监会负责监管。这为下一步相关业务领域的精细化规范奠定了基础。

强化互联网金融的基础安全规范问题。《指导意见》明确指出,任何组织和个人开设网站从事互联网金融业务的,除应按规定履行相关金融监管程序外,还应依法向电信主管部门履行网站备案手续,否则不得开展互联网金融业务。工业和信息化部负责对互联网金融业务涉及的电信业务进行监管,国家互联网信息办公室负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管,两部门按职责制定相关监管细则。对于网络与信息安全问题,《指导意见》还要求从业机构应当切实提升技术安全水平,妥善保管客户资料和交易信息,不得非法买卖、泄露客户个人信息。人民银行、银监会、证监会、保监会、工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室分别负责对相关从业机构的网络与信息安全保障进行监管,并制定相关监管细则和技术安全标准。

突出第三方存管、信息披露、风险提示及合格投资者制度等基本保障体系。互联网金融的普遍性、群体性、跨界性决定了消费者或投资者对其风险认知不足,《指导意见》从互联网金融风险防控的角度对资金、信息及风险三个基本要素做了规范性考虑。《指导意见》要求,除另有规定外,从业机构应当选择符合条件的银行业金融机构作为资金存管机构,对客户资金进行管理和监督,实现客户资金与从业机构自身资金分账管理。该制度的普遍性确立,将有助于相对透明而独立的资金监管机制建立,为约束服务提供者依法合规保护客户资金奠定了基础。值得注意的是,该文件还明确要求客户资金存管账户应接受独立审计并向客户公开审计结果,这种透明化的、独立的第三方制约将有助于防范服务提供者的道德风险和操作风险,也有助于投资者、消费者理性决策和选择。在信息披露上,《指导意见》要求从业机构应当对客户进行充分的信息披露,及时向投资者公布其经营活动和财务状况的相关信息,以便投资者充分了解从业机构运作状况,促使从业机构稳健经营和控制风险。同时,该文件还强化了风险提示,要求从业机构应当向各参与方详细说明交易模式、参与方的权利和义务,并进行充分的风险提示。文件还提出,要研究建立互联网金融的合格投资者制度,提升投资者保护水平。互联网金融应该有一定的准入机制,尤其是投资性风险更应设定适当的合格投资准入机制。

倡导消费者权益保护机制建设。《指导意见》虽然没有明确提出具体的保护规则,但是倡导研究制定互联网金融消费者教育规划,及时发布维权提示,同时对互联网金融产品合同内容、免责条款规定等与消费者利益相关的信息披露、在线争议解决、现场接待受理、监管部门受理投诉、第三方调解以及仲裁、诉讼等多元化纠纷解决机制、个人信息保护的原则、标准和操作流程等问题明确提出来,为下一步相关消费者权益保护体制机制的完善奠定基础。

此外,《指导意见》还提及反洗钱和防范金融犯罪、行业自律、监管协调和数据监测统计等。明确要求从业机构应当采取有效措施识别客户身份,主动监测并报告可疑交易,妥善保存客户资料和交易记录,建立健全有关协助查询、冻结的规章制度,协助公安机关和司法机关依法、及时查询、冻结涉案财产,配合公安机关和司法机关做好取证和执行工作。还提出坚决打击涉及非法集资等互联网金融犯罪,防范金融风险,维护金融秩序。要求金融机构在和互联网企业开展合作、代理确保不因合作、代理关系而降低反洗钱和金融犯罪执行标准。

不足之处

《指导意见》历经了较长时间的部门沟通和协调才终于出台,其虽然奠定了中国互联网金融监管的基本框架,但不足也是显而易见的,这主要表现在以下几方面。

文件的规范性、强制性、权威性不足。文件的名称可以看出其规范性和强制性、权威性不足,文件虽然由中央政府十个部门共同推出,但是仅仅作为指导意见,并不是严格意义上的行政规范性文件。实际上,从文件的内容来看,尽管对各部门的职能上,甚至个别文句还明确规定了金融机构的义务,但是“指导意见”的称谓大大削弱了其约束效应。

发展与规范兼顾一定程度上削弱了文件的规范性。《指导意见》用了较大的篇幅鼓励互联网金融服务的发展,虽然在倡导各类机构积极参与互联网金融服务的同时设定了诸多前提条件,如支持互联网企业“依法合规”设立互联网支付机构、网络借贷平台、股权众筹融资平台、网络金融产品销售平台,鼓励电子商务企业“在符合金融法律法规规定的条件下”自建和完善线上金融服务体系,有效拓展电商供应链业务。这种意愿是美好的,但是金融服务业并不是一般性互联网企业或电商企业适宜进入的,金融服务业的开放性还是应该适度而不宜泛滥。尽管设定了依法合规条款,但是指导意见的倡导性和鼓励性容易引导未来监管机构在准入上过于宽松地设定机制,也势必为互联网金融的秩序建设带来不确定性。

部门职责划分及其界定不足为互联网金融服务提供者适应监管带来了一定的不确定性。如《指导意见》规定“工业和信息化部负责对互联网金融业务涉及的电信业务进行监管,国家互联网信息办公室负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管,两部门按职责制定相关监管细则”。但对两家机构的监管职责没有明确,尤其是后者对“金融信息服务”进行监管,这是否意味着金融信息服务的提供需要其专门化的许可?或者备案?金融信息服务的内容需要经过其审核?笔者认为,这里的监管不应该是准入层面上的监管,而应该是金融服务信息不能违反强制性法规的规定,国家互联网信息办公室的监管应该是事中和事后的监管。互联网金融的准入机制应该在金融监管机构层面上,其他监管或执法机构应该从事中事后的强制性法规视角进行执法和监督,这一点应该在文件中明确。

对具有共性和普遍性的互联网风险和监管问题的强制性规制不足。虽然《指导意见》对客户资金第三方存管制度作了要求,但是信息披露、风险提示、合格投资者制度等内容则仅仅一带而过。互联网金融的适当放开,更需要具有底线性的强制性机制来约束服务提供者。该文件还应该适当提炼类似的强制性约束机制,尤其是在信息披露、风险提示、接受服务者是否合格有必要设置一些刚性机制。因为从一行三会的既有创制规范性文件的历史来看,一些具有普遍性、底线性的保障机制未必能及时地、一致性地得到体现,这受制于各监管机构的认识和把控上的差异。

对下一步的细化规制缺乏较为明确的安排。《指导意见》虽然厘清了各部门在互联网金融监管方面的职责,但是对下一步的细化规章的制定没有具体要求。各部门负责的有关规章实际上还存在职能交叉的问题,将来还需要部门之间的会签和沟通,如果缺乏较为刚性的执行机制,互相扯皮而导致有关细则无法出台的问题仍然无法解决。

针对《指导意见》的上述不足,笔者认为有必要注意以下几点:一是国务院仍有必要继续跟进相关细化规章的出台,并应要求各主管部门尽快上报有关规章制定和出台的进程安排;二是国务院法制办公室应该密切关注和指导各主管部门有关细化规章内容的设计,做好重点监管问题的制度性设计,确保底线式的风险防控机制得到有效实现,并应积极协调跨界互联网问题的协同监管问题,促成协同监管问题在有关规章中得到明确;三是要加强国务院法制办与最高法院的沟通协调,尤其是一些新型的互联网金融法律问题在强制性法规无法解决的背景下,如何理性适用监管规章,尤其是一些涉及民商事主体基本权利义务的监管规范的适用更需要最高法院的理解和支持,在规范性文件的讨论和征求意见过程中,应该就其中可能涉及民商事主体的程序和实体性权利义务及其实现的规则征求最高法院的意见。