十大举措发展农村普惠金融

未央网

发展普惠金融需要从顶层设计着手,进一步研究和制定包括政策性、商业性、合作性金融和民间金融协调发展和相互配合的完整的战略规划、执行计划、实施措施和监督考核制度。同时,也应鼓励自下而上的“摸着石头过河”的改革发展实验。

小额信贷或微型金融,以及对其进一步的提炼、发展和扩张,进而上升到普惠金融的高度,这是一个实践不断推进和认识不断深化的过程。这从本质上说是强调金融要为弱势产业、弱势地区和弱势群体服务,并应将其融汇到主流金融中,使其成为完整金融体系不可或缺的有机组成部分。普惠金融强调穷人和弱势群体也需要获得存款、贷款、汇款和保险等金融服务的平等机会和公平的享用权。简单地概括,可以把农村普惠金融的内涵理解为,为农户和农村小微企业提供适宜和有效的金融服务。

农村普惠金融仍是薄弱环节

农村金融,尤其是农村普惠金融到目前为止在整个金融体系里面仍然是最薄弱的环节,这是一个总体的判断。具体表现主要就是金融供求之间的不平衡,农村资金通过银行存款大量流失到城市,农村金融的覆盖面、供给规模以及深度都有很大差距,农村金融适度竞争的局面还没有形成。

另外,我们还发现整个金融市场的不均衡性,现在最重要的是银行业市场,或者说信贷市场,约占农村金融市场的绝大部分份额,其次才是保险业和证券业以及其他的金融业形态,农业保险深度和广度不足。农村征信体系不完善,覆盖面不够。其他的不均衡问题,还有地区之间的不平衡,大中小金融机构的不平衡,商业性、政策性和合作性金融机构之间的不平衡等。

我国普惠金融的发展还处于初级阶段。与世界其他国家相比,我国的存款账户和支付水平状况较好,但对中低收入群体贷款水平较差。从宏观来看,近几年我国小额信用贷款和联保贷款的规模大体是停滞的,甚至是萎缩的,小微企业金融服务也远远不足。

普惠金融理论依据的思辨

人们在现实中看到的往往是一些商业性金融不愿意或勉强做或做不了小额信贷和小微企业的普惠金融服务。当然同时,不可否认的是很多有社会责任心有社会情怀的商业金融机构这方面的表现也不错。

为什么商业金融往往会忽视或回避对弱势群体的金融服务?有专家认为:主要是其面临信息障碍,成本障碍以及重视抵押担保的障碍。这有一定道理,不过这解释不了根本问题,我听到有的农商行和农信社的员工说过心里话:“我们内心也愿意为农户服务,然而我们的商业大股东要求我们保证他们的商业回报率,多做大业务,这是我们面临的矛盾和困局。”笔者认为,商业金融普遍存在的问题再深究下去,还需要从思想深层和指导理论上寻找根源。最深层次的原因之一是其根本性的认识、理念和理论指导可能出了偏差。认识、理念和理论的不清醒、不自觉,会导致实践行为的摇摆、不坚定或者错误。人们对商业金融在小额信贷和普惠金融实践上的摇摆表现和如何解决相关问题常感到迷惑和困惑,可能这与诸多商业资本追求利润最大化是其终极目标这一动因分不开,亦即与接受或信奉“理性经济人理论” (或称“完全自私经济人假设”)的思想理论分不开。所谓“理性经济人理论”,就是强调在市场经济中个人参与市场经济活动的动机是谋求私利,并且个人谋求私利的活动将会自动地增进社会福利。

中国人民银行潘功胜副行长认为,“微型金融、普惠金融要在政府政策支持的基础上进行市场化操作,走保本微利的可持续发展之路”,“作为一个负责任的商业组织,需要在追逐商业利益和社会责任之间达到平衡,形成一种平衡。商业银行的内部绩效评价体系和内部授权体系,要体现这样一种平衡。” 试问福利主义金融(需要依赖外部资金补贴)和商业性金融(追求自身利润最大化为目标)能接受这一观点吗?普惠金融走保本微利的可持续发展之路,以笔者的理解,实际是既不主张补贴式的政策性(福利性)金融,又不主张商业利润最大化式的金融,而是要兼顾金融供求双方利益的平衡;金融供给方兼顾自身的经济效益和社会效益间的平衡,或称逐利性和弘义性间的平衡。

从国外穷人银行家与穷人经济学家的相关理论看普惠金融的理论依据。国际上最著名的穷人银行——孟加拉国“乡村银行”(Grameen Bank)创办者尤努斯教授认为: 现存的资本主义理论的最大缺陷在于对人性的误读。在当前对资本主义的解释中,经营企业的人被描绘成一维的人,其唯一的使命就是利润最大化,而人类理应一心一意地追求这个经济目标。这是对人类极其歪曲的描述,稍作思考人们就能看到,人类并非赚钱机器。关于人类的基本事实是:人是多维度的,他们的幸福有多种源头,而并非只来自于赚钱。

尤努斯认为:“这种对人性的歪曲认识是导致我们的经济思维不完整、不精准的致命缺陷。…… 我们必须将经济理论中的单维度人换成多维度的人,即同时具有自私和无私特质的个体。当我们这样做之后,商界的景象会立即为之一变。我们会看到社会需要两类企业:一类为了私利,另一类则致力于帮助他人。…… 我把基于人性无私这种特质的第二类企业称为‘社会企业’,这正是我们的经济理论所缺失的。”

我们再看一下印度的1998年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森的思想学说。他认为,发展是人的发展,“经济学应该关注现实的人”,具体说是现实人的自由发展。这种经济学逻辑前提的设定明显地比照出西方主流经济学的逻辑前提——理性经济人的缺陷和不足,所以阿玛蒂亚·森说“理性经济人”像“跛脚的驴”。进入西方主流经济学研究者视野的只是市场主体的逐利动机和行为,至于与此密不可分的其他因素则被这种狭窄的视野虚无化。他认为,经济学应关注人的生活质量。而效用、财富、效率等都不能与生活质量处在同一逻辑层面上。

西方主流经济学的问题出在两个方面,其一是对主流经济学奠基人亚当·斯密学说的曲解,其二是生吞活剥地套用达尔文的生物学进化论。主流经济学推崇和独尊经济学的工程学根源,厌恶和舍弃经济学的伦理学根源,结果导致主流经济学有极其严重的“人学”贫乏症。

阿玛蒂亚·森认为,市场经济体制的实际内容异常丰富,绝非仅仅效率一个方面能够概括和表达。第一,市场经济体制的灵魂和核心是自由。这里的自由包括经济、政治、思想等诸多方面,与此相对应,效率只不过是自由的一个结果,它为自由服务而非自由服从于效率。第二,市场经济体制是一种需要智慧、勇气和良知的社会安排,它由三个核心因素构成:经济运行体制、政治法律制度的规定和保障以及由经世致用的价值观体系来加以维系。第三,市场与国家并非只有相互冲突的一面,此外更有相辅相成的一面,冲突或相辅相成的原因在于国家的性质。第四,相对于市场经济体制而言,国家不是必要的恶,而是其须臾不可分离的前提条件。

国内对普惠金融的理论与认识应加以调整。河北大学宫敬才教授认为,阿玛蒂亚·森的理论以发展中国家的经验事实和历史为依据,他所涉及和分析的问题往往正是我们自己的疑惑和困境,所以他的理论与我国的社会现实更相容,对我们理解自己的现实更具有启发与指导意义。笔者也注意到,我国学界也有不少的专家学者,已对“理性经济人”理论的偏颇和局限予以了批评。就笔者自己的认识,各方对小额信贷和普惠金融理论依据的阐述可以看出,这些理论本身就是多元的、多维度的、有差异的,也是极有启迪和探讨价值的。

对偏颇的“理性经济人”理论的批判是有重要现实意义的。因为在我国的现实经济领域,无论对政府和监管部门,商业性企业,学术研究界,还是社会公众和媒体都应该进行认识和理念上的纠偏,不应再像过去人们经常看到的现象那样,把商业企业追求利润最大化,而忽视社会责任和道德视为是正确的、理所当然的、无可非议的、天经地义的。

我们应承认世界、社会和人的多维性,而且,不同的机构和人群的追求不同。对他们的各种合法合理要求应予以尊重和保护,政策也应不同。同时,还应有正确的法规、经济、行政和舆论手段的引导和要求,尽可能多地聚集社会的正能量。即使对追求利润最大化的商业金融,也要倡导其履行企业社会责任,以及对其在道德和政策方面的合理要求。

十大举措发展农村普惠金融

发展普惠金融需要从顶层设计上着手,解决对普惠金融思想认识和理论指导问题,进一步研究和制定包括政策性、商业性、合作性金融和民间金融协调发展和相互配合的完整的战略规划、执行计划、实施措施和监督考核制度。同时,也应鼓励自下而上的“摸着石头过河”的改革发展实验。

国家应继续加大支农、惠农、强农、富农的法律和政策扶持力度;要拓展和加强政策性银行的职能和能力,全面扶持“三农”;大型商业银行应履行社会责任为发展普惠金融作贡献,努力开拓支持“三农”发展的大中型项目和力所能及的小微项目,也可以把资金委托给中小银行或小贷公司,为小微企业和弱势群体服务;要进一步发展小型银行和金融机构,增强直接服务小微企业和弱势群体的力度;发展普惠金融既要运用传统金融业态,也要利用POS机、手机银行、网上银行等新科技手段,还要运用P2P等互联网金融等新型金融业态;另外,过去合作金融的主要形式是农信社,当前全国正在开展农信社改制转轨,但不应一刀切地把农信社全部变成农商行,应因社制宜,部分保留农村合作金融的形态,并努力发展新型合作金融形态。在此,再重点提出几点政策建议。

第一,保障银行业金融机构农村存款主要用于农业农村。一些金融机构将资金转投城市的理由是,农村不具备吸收太多资金的条件。假设这是事实,但这也不能称其为充分的理由,因为农村总体来说是很缺乏资金的。如何解决这一棘手的“两难”问题呢?设立普惠金融发展基金可能是一种可行的选择。保监会主席项俊波曾提出这一概念和设想,他的观点是可将所有金融机构每年营业收入(一年约2万亿元)的1%抽调出来放进设立的“农村金融普惠基金”,笔者认为这是一个可行的好主意。对设立的这一基金,可以由国家指定用途、运营机构、运作流程和监督管理规则,统一调度。制定一套农村普惠金融发展基金管理办法来支持“三农”和农村小微企业对金融的需求,可以解决当前争论不休的农村、中西部地区用不了这么多钱的矛盾,也可以解决存款主要用于农村的实际操作问题。集中起来的钱统一调度,这样不会发生效率低下的困难,也不存在资金投不下去的问题。

第二,引导银行业金融机构继续支持小微企业和农户发展。一是以法律法规形式,要求商业银行将吸收存款的一定比例用于支持小微企业发展,监管部门应加快制定金额机构支持小微企业考核及激励约束机制。二是倡导商业银行创新小微企业业务和服务方式,各商业银行应建立小微企业服务专营机构,创新信贷管理模式,提高小微企业服务水平。三是鼓励大型商业银行和邮储银行向农村金融机构、新型农村金融机构和小额贷款公司批发贷款,用于支持小微企业和农户发展。

第三,积极培育新型农村金融机构和小额贷款公司,同时出台支持鼓励公益性小额信贷组织发展的政策。适当放宽新型农村金融机构的准入条件,允许民间资本控股村镇银行和县域中小型银行和金融租赁公司。应将小额贷款公司定位于“非存款、非公众”金融机构,拓宽融资渠道,完善管理政策,加快接入征信系统。放宽小贷公司融资比例限制,通过评级给优秀的小贷公司增加杠杆比例,应允许小贷公司跨区域经营,降低小额贷款公司转制村镇银行的门槛。央行近日已公开非存款类放贷组织征求意见稿,提出了对小贷公司等机构发展有益的新政策。不过,还没有就公益性小额信贷组织提出鼓励发展的政策,未来建议对此予以关注。

对我国现有的活跃在贫困地区,包括中国扶贫基金会下属的中和农信在内的约300个公益性小额信贷组织,至今相关主管部门还没有具体的支持鼓励发展的政策法规,不能不说是一大缺欠。这类由社会组织或非政府组织开展的小额信贷活动多数有10年甚至20年以上的历史,具有追求社会发展的使命、定位和功能,并努力追求自身的可持续发展,他们是我国当今小额信贷的先锋和探索者,其在欠发达和贫困地区的农村以小额信贷扶持低收入和贫困农户发展,所发挥的作用尤其显著。同时,在他们之中,也涌现了一批不辱社会使命又具有可持续发展潜力的小额信贷项目和组织。政府近年来多次重申支持和鼓励各种类型小额信贷组织的发展,希望支持鼓励公益性小额信贷组织发展的政策法规能早日面世。当然,最简单的权宜之策是设立几个亿的专项批发基金,交由农业银行总行或国开行管理和监督,因为这些银行已有这方面的实践和经验。

第四,培育发展多类型的农村合作金融。在合作金融方面,鼓励包括农信社系统在内的多类型的农村合作金融的发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上,培育发展新型农村合作金融,不断丰富农村地区金融机构类型。推动农村社区性,包括现有的中央和地方政府部门已支持多年的贫困地区的资金互助项目和组织的健康可持续发展。

第五,加强小微企业和农村各类经济经营主体的信贷担保体系建设。应加大政府对小微企业、农村新型经营主体和农户的信贷担保体系建设的支持力度,引导和规范各类经济主体投资设立担保机构,鼓励担保机构积极开展符合小微企业特点的担保业务。设立再担保基金,用于对担保机构的资金扶持。创新农村金融担保抵押机制,建立和完善房产、土地经营权、水域、荒山等资产抵押担保制度。人们欣喜地看到,国务院近日颁布了《关于促进融资担保行业加快发展的意见》。

第六,各级政府和部门形成合力支持、监督小微金融发展。应建立多个部委间的协调机制,统筹安排现有针对小微金融的优惠政策,包括近期国务院已出台的融资担保政策。同时,完善国家监管部门和地方政府分工负责的分层监管框架,建议地方成立正式的金融管理局。凡是不涉及公众存款的金融机构,如小额贷款公司、典当公司、担保公司等,由地方政府来承担监管责任。

此外,政府和有关方面应切实加强对农村小微企业和农户的金融教育培训,诚信意识教育与培育,加强农村金融消费者权益保护工作。

第七,注意发挥直接融资和保险对小微金融服务的重要作用。拓宽除信贷外的直接融资渠道,例如风险投资和私募股权投资,产业投资基金,集中性中小企业债券,发行股票等,还要规范和引导民间资金进入融资市场,包括充分利用互联网金融,鼓励发展P2P、股权众筹等模式为小微企业和农户直接融资。但注意金融创新与防控风险的平衡。要注意民间高利贷和变相吸储、非法集资的问题。加强政府监管力度,防止出现严重的社会问题。

应加大农业保险支持力度,鼓励开展多种形式的互助合作保险。提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例,鼓励保险机构开展特色优势农产品保险,有条件的地方提供保费补贴,中央财政通过以奖代补等方式予以支持。

第八,努力改善农村信用环境。各地应结合当地特点,探索建设农村信用体系。央行新近已批准8家民营个人征信机构运营,在完善征信体系发展上迈出了重要一步。应发挥征信系统服务小微企业和农户的作用,扩大信用信息基础数据库的覆盖范围,建立具有较高可用度和可信度的企业和农户的信用评级标准。加强农村支付结算体系建设,形成一体化的农村金融基础设施体系。

第九,建立我国农村普惠金融指标体系。建立评价指标体系有利于掌握农村金融总体和各个金融机构开展普惠金融情况,有利于推动普惠金融工作的开展。参照国内外普惠金融指标体系试行经验,可从多个维度:可获得性、使用情况、服务质量等分类,尤其注意强调金融深度,构建我国普惠金融指标体系。

第十,加快我国各项农村金融立法工作。对农村普惠金融的发展,应研究出台相关的法律法规。农村金融市场和功能的完善及制度规范创新是关键和根本,必须通过构建农村金融的法律制度来营造良好的农村金融外部环境。当前,我国农村金融立法依然十分薄弱,这已经成为制约农村普惠金融发展和农村金融创新的瓶颈。需出台一些重要的法律法规,例如合作金融法、农业保险法、民间金融法等。