金融监管中的消费者保护

未央网

对于正处经济结构转型的中国来说,消费者保护已成为金融监管有关政策制定需要考虑的重要问题。这里的消费者特指金融消费者,即为了生活、生产或消费需要,使用金融产品或接受金融服务的个人或团体。例如,我们到银行存取款、到证券公司购买证券、到保险公司购买保险,获得了银行、证券公司和保险公司提供的金融服务并使用了它们的金融产品,我们就是金融消费者。

金融监管同时承担着风险目标、收益目标和社会目标。社会目标实际上就是社会收益的再分配目标,这个目标应通过消费者保护的监管来达成。早在20世纪90年代末,就有西方学者将消费者保护作为金融监管的重要目标提出。目前,对于存款人、贷款人、证券投资者及投保人等金融消费者的保护主要是建立在维护金融体系的稳定和维持金融机构一定垄断利润的基础之上的。这种通过避免金融机构的经营失败来保护金融消费者利益的方式,实际是经营者主权的一种体现,这对于消费者利益的保护而言仅是一种低层次的基础目标。经营者与消费者毕竟是相辅相成的利益主体,片面保护经营者利益将导致金融市场竞争不足,金融资源配置效率下降,金融监管有效性丧失。随着竞争的引入,消费者主权正逐渐取代经营者主权,从推动金融市场良性发展的角度考虑,消费者保护作为金融监管目标的重要性正在不断提升。

随着我国金融业的开放和发展,作为金融产品的提供者——众多金融机构与广大金融消费者之间的纠纷时常发生,主要表现在:一是银行金融产品创新所引发的纠纷,例如对银行卡的收费问题;二是银行在进行风险管理过程中产生的问题,如对消费者有约束力的章程中保留单方更改或终止的权利;三是银行确立的不可抗力因素下的损失分配机制,如由于不可抗力因素(如地震、战争)引发的损失由消费者承担;四是银行服务区域的有形与无形化延伸中消费者人身与财产安全问题,如消费者在使用ATM机时的安全得不到保障。如果这些问题不能得到合理有效的解决,将无法保护广大金融消费者的利益,并降低金融消费者对我国金融市场的信心,从而影响金融市场的流动性及市场的广度和深度。所以,如何维护金融消费者的合法权益不受侵害并在此基础上建立一个金融监管的消费者保护体系,已成为当前金融监管中不得不考虑的一个重要问题。笔者认为应从以下四个方面考虑:

第一,建立针对消费者保护监管的一般框架。针对消费者保护监管的一般框架主要应包括以下内容:建立金融消费者保护法、制定特定的行业要求及标准以促使市场的公平和透明,并建立消费者对金融服务监管政策的反馈机制。实际上,建立消费者保护的一般监管框架的出发点就是要尽量解决金融产品服务的提供者和金融消费者之间的信息不对称问题。很多国家都通过法律的形式来对消费者的权益进行保护,如美国的《诚实信贷法》《公平信贷报告法》《信贷机会公平法》《住宅贷款信息披露法》《金融隐私权法》等。

第二,建立针对消费者保护的实时监管框架。建立针对消费者保护的实时监管框架就是要建立针对消费者保护状况的实时监测机制,并设计相应的指标来反映消费者受保护的状况,进而根据其结果采取有效的修正措施。可以设计一些具体指标(例如,金融消费者投资于金融产品的实际收益率与社会资本必要收益率之差)来反映消费者的受保护状况。

第三,建立违反消费者保护制度的处罚和补偿机制。一般来说,违反监管制度的行为都存在难以界定和比较模糊等特点,这就要求相关法律和行业准则制定得足够细致,同时,原则性规定必须全面体现保护消费者的动机。从消费者保护的角度出发,在条件成熟的情况下,应当设置专门的消费者保护机构,行使金融监管权,在交易规则的设置、经营行为合规性的审查等方面为消费者提供专业化的保护。当消费者利益受到侵害时,由消费者保护机构出面向金融监管当局提出对相关金融机构或组织的处罚,这样做是因为消费者在自身利益受到损害时,常常没能意识到这是金融从业人员或者金融机构的违规行为所造成的。在完善消费者补偿机制方面,既要通过设置专门的消费者保护机构为消费者提供专业支持,又要积极发挥消费者团体的作用,同时加强金融监管机构与消费者团体、金融同业组织的沟通与协作,通过建立长期有效的联系机制增进消费者的自我保护意识和能力。

第四,建立针对消费者的金融教育培训机制。建立针对消费者的金融教育培训机制是为了使金融消费者对金融产品有更多的了解以作出有效的金融决策,并使金融消费者具备与金融机构解决争端的知识和能力。我们可以用金融文化指数(financial literacy score)来衡量金融消费者的知识水平。金融文化是金融消费者在金融消费时作出正确判断和采取有效措施的能力,主要包括知识和实践两方面。金融文化指数可以这样定量,金融文化指数=100(金融实践调整后对应的值+金融知识调整后对应的值)/(金融行动总的范围值+金融知识总的范围值)。金融文化指数的范围为:0~100,值越高,说明金融消费者的金融素养越高。可以通过对不同阶层的消费者进行调查,通过金融文化指数的情况反映他们的金融素养情况,从而对消费者金融素养整体情况有一个更清晰的了解。结合实际,对不同类型的消费者采取不同程度的教育。在消费者教育培训中,金融建议是很重要的一方面。消费者不仅应该可以从银行这样的金融机构获得建议,而且也应该可以从独立的第三方咨询机构那里得到建议。