吴晓灵说:金融立法难在哪儿?

未央网

日前,在新浪·长安讲坛第284期论坛上,论坛学术委员会成员、全国人大常委、财经委副主任委员吴晓灵发表了题为“中国金融业的法律框架及立法进程”的主题演讲。吴晓灵在演讲中建议,利用修《商业银行法》的机会立一个《银行业法》,以解决信贷市场主体商业银行当前所面临的诸多法务问题。

金融立法的目的和原则

吴晓灵认为,中国如果按照法律关系来规范金融活动和行为的话,金融立法应该分成四个方面。

第一类是间接融资的债权债务关系。最主要指的是信贷市场。在信贷市场当中,最主要的特点是金融中介机构使用所筹集的资金,存款人承担机构的风险。间接金融中间还有一个金融中介,作为发行债权债务工具的机构,发债的人也是通过债权债务的关系来筹集资金,但是和信贷市场机构的一个不同是,它的资金利用范围可以由信贷的中介机构自主运用。第二类是直接金融的债权关系和权益关系。证券市场当中不管通过债权工具还是股权工具,最主要的是投资方要直接承担投资融资方的风险。第三类是第三方资产管理的信托关系。信托关系就是金融中介机构按照协议合同管理财产,委托人享受收益承担风险。第四类是大数定律下的互助保险关系。基于精算技术的经济补偿功能,投保人承担经营机构的偿付风险。

吴晓灵表示,金融立法的目的其实就是要规范行为来界定风险责任,所以立法的第一个原则应该是按照法律关系制定金融业务的行为规范和界定风险责任。

在信贷市场上,立法重点应该在控制资产运用的风险和机构倒闭的风险,这就是为什么对银行进行监管。二是在证券市场上,最重要的是投资人所面临的直接风险。三是在资产管理市场确立一种信托关系,立法的时候非常关注受托财产的独立性和受托经营者的勤勉忠诚。 四是保险市场是基于大数法则的互助关系实现经济补偿的功能,在制定法律的时候也要注意机构的偿付能力。

金融立法的重点和难点

第二项原则是,机构立法和行为立法相结合。

据吴晓灵介绍,所谓机构立法就是对机构的市场准入、退出、风险控制进行立法,有的国家有专门的机构立法。还有一种是对金融行为、金融产品的立法,主要是对金融产品的发行、交易行为的规范。有的国家在立法方面可以是机构立法和行为立法分开的,比如美国的证券法就主要是一个行为法,没有证券机构,界定的是证券的发行和交易行为。但是在中国,基本上是把从事某一类产品的机构,怎么样准入、怎么管理、怎么退出,这个机构所经营的各种产品的规范放在一起,所以立法基本上是机构立法和行为立法结合在一起的。

这里就有一个金融监管边界的划定问题。对于涉及到公共利益的,很多需要同样的行为规则来规范,于是就建立了监管制。刚开始金融监管不多,后来人们逐渐发现,金融会涉及到很多的公众利益。这时,如果仅靠一般市场监管还不行的话,就要国家控制。但是国家的控制,在提高效益的同时,如果一旦失误也会产生更大的社会损失。所以实际上要有一个监管的边界。因而,在立法的时候要考虑哪一些行为必须要通过立法和监管当局来控制,哪一些行为可以给市场更多的自由。

随后,吴晓灵简单介绍了一下当前中国金融立法的重点和难点。

一是按照现在的法律框架,在货币法方面主要是1995年立的《中国人民银行法》。当时已经意识到中央银行应该有它相对的独立性,所以立法的结果是让中国人民银行独立于地方政府,独立于财政。但是,对于中央政府来说,人民银行还是内部成员。而且货币政策委员会现在是一个咨询机构,不能决策,而很多国家的货币政策委员会是决策机构。因而在进一步修《中国人民银行法》的时候,有一个对银行宏观调控独立性考量的问题。想让人民银行完全独立于政府,那样的独立性恐怕短期之内是不可实现的,但是在货币政策操控的过程当中能否有更大的独立性。

二是金融稳定的职责。包括中央银行该不该有监管的职责,中央银行最后贷款人的职责和监管的职责是在一起好还是相对独立好。吴晓灵说,在这次金融危机之前,世界上曾经对这个问题讨论过。但是危机之后,美联储还有欧央行所谓的量化宽松货币政策其实都是在利率为0的情况下央行直接购入金融资产。央行金融稳定的职责该怎么来体现,中国现在还没有一个明确可操控的方法。

三是银行进行货币政策调控还有很多的基础设施需要建设,包括支付结算系统、产品的登记结算系统等。这又涉及到《票据法》。《票据法》对实体经济最大的制约是要求票据发行必须有真实贸易背景,所以融通票据就不太有合法性。这几年央行发行了短融券,在某种程度上有一定的突破。另外,现在的票据有很多是电子票据,但是电子票据的法律地位值得关注。如果没有一部法律对电子票据进行规范,也会有比较大的隐患。

《证券法》修法的重点

吴晓灵最后重点介绍了在规范市场产品和融资行为时的法律框架。她说,金融市场分证券市场、信贷市场、保险市场、资产管理市场四个市场。证券市场的立法大家都非常关注,而且已经进入到了人大一审。但是一审之后面临着股市的波动,对证券法里面的东西该怎么来修,共识多分歧也多。在这里谈一下证券法修法的重点。

第一个是证券的定义,吴晓灵认为证券应该是代表特定的财产权益,可转让或者可交易的凭证或者投资性合同。美国在危机之后,把所有可能产生的债券的名目全都列在了一起,但是没有下定义。中国要把债券的定义扩展现在遇到了很多不同意见,但是如果不能够有效扩展的话,一些证券活动就没有法律依据,在经济生活当中很多能够流通的财富就不可能流通。因为很多的资产只有能够证券化了才能流动起来,流动起来才能更好地增值。

第二个重点是尊重投资人、筹资人的财产运用自主权,以投资人参与情况规定信息披露要求。投资人参与的多,信息的披露就应该非常充分,这也是企业上市要求信息充分披露的原因。

第三个重点是希望以投资人适当性为基础,确定自律与监管的界限。其一,要划定自律和监管的边界,公开发行就必须实行注册制。

其二,为了让很多小额筹资者能够更好筹措资金,要按照投资人适当性的原则定自律。由于是小额的面向大众的发行,如果能够通过规定让发行者承担的风险比较少,又不会对投资人产生过大的损害,也可以豁免严格的监管。

其三,放宽向合格投资人发行交易的人数限制。只要是合格的投资人,有风险的判别能力,就不在人数上过多限制,由他自己来管理,而不是监管当局过多在风险管控方面做功课。

其四,《证券法》应该构建无缝对接、自主选择的多层次证券市场。现在有了主板、创业板、中小板、新三板,但还不是无缝对接的,还不是投资人能够自主选择的,所以这个方面应该创造更多的条件。

其五,加大不实信息、虚假称述、操纵价格、内幕交易的处罚力度,提高违法成本。

应该制定一部《银行业法》

对信贷市场,吴晓灵认为,市场的主体是不是就只是商业银行是值得考虑的问题,应该利用修《商业银行法》的机会立一个《银行业法》。

银行业的特点是债务转换的中介,所筹资金自主运用。存款和债券同样是债务融资工具,那么如何区别非法发行债券、非法集资、变相吸收存款?一个行为主体筹措资金以后,完全自主运用,对于投资人是给固定收益的话就是存款。此外,因为银行业务包括存款、贷款和办理结算三者在一起,所以银行能够货币创造,为了控制货币创造的量,对银行要进行格外审慎的监管。

融资租赁业务本身是融资和融物结合在一起的,它的目的是获得飞机、轮船、固定资产、汽车等设备,但是现在没有这个钱,就实行租用,物权还在出租方那里。这种模式曾经极大推动了企业的发展,包括一些重大的固定资产投资,也是中小企业没有抵押物获得融资的非常好的方式。但是,我国长期以来没有对融资做很好的规范,加上没有开放存款市场,所以大部分人在做融资租赁的时候都做成了变相贷款业务。在这方面,如果可以立《银行业法》,规范融资租赁业务的物权保障和融资租赁行为,就可以减少很多市场扭曲行为。

这还涉及到金融业综合经营问题。吴晓灵说,我国的商业银行现在在做银行间债券的承购包销,已经实质上介入了证券业务,有的银行自己本身也在做资产管理、银行理财业务,有些还通过资金管理公司、保险公司。银行实际上已经成了以银行业为主体,介入证券保险信托业务的综合经营体,而且保险公司有的也已经入到银行、证券里面去,证券公司也已经投资这些方面。综合经营已经成为我国金融经营的一个客观现实。这里头就有一个取舍。

我国的这种综合经营一般有两种模式,一种模式是在法人内部可以做这些业务,还有一种模式是通过投资控股来做。本身来做的在现有情况下不太容易控制风险,所以不太主张。我国金融业未来的综合经营应该是集团综合、法人分业。每一个独立的法人不能够跨业去做别的业务,唯一可以跨业的法人就是银行可以在同一个法人内做银行间的承购包销业务。

但是,如果走这样一条道路的话,又会有一个问题。在立《银行业法》的时候,银行业的金融机构能不能够直接投资其它的金融机构。如果不允许,商业银行的构架会发生大变化,现在银行大多上市了,成本是非常高的。

资产管理业务也是一块。这类业务是一个信托关系,但是现在的信托法只是一个信托关系法,并没有对信托的经营机构做出明确的规定。我国的商业银行现在已经客观地做着信托的业务,比如私人银行业务、银行理财产品。如果银行还能够在做现在的资产业务的话,就应该对资产管理业务中谁能够管,根据什么样的原则来管,有一个明确的说法。如果通过《银行业法》在资产方的管理,能够把银行现在所做的各类业务都加以规范的话,对于未来的健康发展是非常有好处的。

Q & A

问:这次股市大幅波动对证券法修改有哪些影响,包括进度上?

吴晓灵:我认为股市的波动确实对证券法修法的进程产生了影响,但是我认为大家不要把注册制这件事情看成不推出注册制资本市场就没法改革了。

我认为核准制和注册制没有实质区别,从信息的审核和披露上来说是一样的,不是说有了注册制好像就放松了。最主要的是我们实行的核准制是政府在控制发行结构,而注册制是信息充分披露之后,给了你通行证,由企业来选择发行的窗口。所以,尽管从完成改革的任务来说应该通过修法让注册制尽快推出,但是证监会多次表示过推出是渐进的过程,应该在充分信息审核的基础上来减少政府对发行节奏的控制,给市场更多的自主权。

问:现在中国有近万家小额贷款公司,接下来该怎么做?

吴晓灵:小额贷款公司和信贷市场有一定的关系,应该是小额贷款公司也在做信贷,只不过不吸收存款。我认为最不好的,是没有实现我们当初制度设计,制度设计叫它小额贷款公司,着重于小额信贷服务上面。

国家应该通过税收去鼓励做小额信贷。现在小额信贷有两方面的问题,一个是国家的政策鼓励和引导不太够,二是好多人不想做小额信贷,想去放贷款,想做大的信贷业务。真正能够做好小额信贷要寄希望于基于互联网技术的一些公司。国外真正做小额信贷的公司,都有非常强大的信息处理能力和客户筛选能力。所以小贷公司要走向正途的话,一个是把想做大额放款的人,包括融资租赁的人,开个正道,变成有限持牌银行。这其中有一些人是非法集资冒险去做这个事情的。剩下的应该通过政策引导让他们真正去做小额的放款。

问:现在互联网金融是非常热的,您对P2P平台监管政策有什么看法?

吴晓灵:只能做信息中介,把想借款人的信息充分披露出来,然后让想出借资金的人来挑选,P2P就是点对点、一对一来签订合同、来放贷。这是P2P唯一的正途。如果把很多的钱归结到一起,然后再贷给一个主体,等于是把这一个主体的债权进行了分割,如果这个金额超过20万,如果分割超过30个人,出了风险就算是非法集资。

关于P2P有没有门槛的问题还在研究。不是一个人搭一个信息平台就可以的。能够做好P2P的平台的最大基础在于信息搜集和处理能力,或者说征信的管理能力。所以,监管当局会根据信息处理所要求的资金量提出一个门槛,这个门槛是技术门槛不是信用门槛。银行的门槛是信用门槛。从这个意义上讲,它规定的资本金不是信用赔偿用的,而是搭建信用平台用的。

问:您对大额存款市场怎么看?

吴晓灵:为什么老呼吁开放大额存款市场?因为中国人有保本的追求,更喜欢用债券融资,股权融资的传统并不太强,做着做着就做成存款类的了。咱们现在存款的上限已经放宽了,开放大额市场首先要求保本,限定保本保息。利率已经浮动了,给定保的利息就可以根据风险承受来决定。在存款利率上限已经放开的情况下,应该说如果我们开放这个市场,有大额需求的老百姓不想去承担股市亏本的风险,也可能到这里来。当然那个是承担一个股份公司股票的风险,这个是承担这个机构倒闭的风险。他更适合我们国家老百姓喜欢的保本保息的心理,也能够给那些想做信贷业务的人开个正道。