监管逻辑论

未央网 作者: 佚名

金融监管的统筹协调最近成为党和国家最关心的问题之一。2015年11月3日,习近平主席在“关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明”里重点提到了九个问题,金融监管的统筹协调是其中第五个问题,也是唯一属于金融领域的问题。有关这个问题的说明达到638字,在九个问题的篇幅排名中居于第三位,仅次于科技创新和经济增速。一时间,人民银行、银监会、证监会、保监会这“一行三会”是否需要合并的讨论不绝于耳。

监管改革话题为何再次成为焦点,改革的目标是什么,据此讨论的方案都有哪些利弊,能否实现目标,这一系列问题共同串联成监管改革的逻辑。

起点:分业监管面临挑战

在改革开放初期,我国只有人民银行一家金融监管机构。随后,不同的金融监管机构相继成立。1992年,证监会成立;1998年,保监会成立;2003年,银行监管职能从人民银行分离出来,银监会成立。目前我国采取金融分业监管体制:人民银行管货币政策,银监会监管银行业,证监会监管证券业,保监会监管保险业。

建立分业监管体制的原因包括国内教训以及国际经验。国内方面,中国社会科学院前副院长、国家金融与发展实验室理事长李扬强调,在没有分业监管之前,所有的监管活动和货币政策决策都集于央行一身,那时,无论是金融监管还是货币政策,都做得很不到位,也不可能做到位。在一个相当长时期内,我们面临巨额不良资产的困扰,外部则遇到亚洲金融危机不断冲击,所以人民银行的主要工作就是“救火”,很少有时间和机会认真讨论货币政策,以及研究银、证、保各业的监管框架。分业监管格局形成后,中国的货币政策和金融监管各自都取得了长足的进步。国际方面,分业经营和分业监管始自著名的1929~1933年大萧条。美国是最早建立金融分业监管体制的国家。面对危机,美国痛定思痛,1933年出台《银行法》和《格拉斯-斯蒂格尔法案》,禁止金融业混业经营,在银行和证券业之间竖起了一道防火墙。在此之后直到2008年的75年间,美国再也没有发生过大的金融危机。这些经验也为中国当时建立分业监管体制提供了指导。

然而,近期分业监管体制不断面临挑战,其原因也可以分为国内和国际两个方面。国内方面,正如习近平主席指出,“近年来,我国金融业发展明显加快,形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场,特别是综合经营趋势明显”。 人民银行货币政策委员会专家委员、北京大学国家发展研究院教授黄益平认为,未来十年,随着增长减速和金融开放,金融风险会变得日益频繁、日益多样化,危机防范和危机管理将成为政府最重要的工作之一,目前各自为政的监管框架无法应对那样的复杂局面。国际方面,美国自20世纪70年代开始,金融混业渐成趋势。这种状况反映到监管层,就是在90年代混业监管正式替代了分业监管。国际金融危机发生以来,主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。这也激发中国采取行动。

军队改革也为金融监管改革提供了范例。近期军队改革大刀阔斧,从军区改为战区,调整军委总部体制,到成立陆军领导机构、火箭军、战略支援部队,堪称新中国成立以来力度最大的军队改革。这充分说明本届领导人的决心、视野和效率。对于金融监管部门的改革,也要有充分的想象空间,不排除出现颠覆式变革的可能。

诱因:股市波动成导火索

习近平主席明确提到,“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明,现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾,也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全,有效防范系统性风险。”

股市波动经常出现,这次股市波动有什么特殊性?如果从波动的总幅度来看,这次并不是最大的。根据上证指数,从2015年6月12日的最高5178点到8月26日的最低2851点,跌幅45%。相比之下,上一次股市波动从2007年10月16日的最高6124点到2008年10月28日的最低1665点,跌幅73%,比2015年这次的总幅度大多了。

2015年这次股市波动的厉害之处在于跌势急:在两个半月的时间里最大跌幅就达到45%,而上一次用了一年时间跌去73%。如果不采取任何措施,总跌幅超过上次并非不可能,而且所用时间会比上一次短得多。

正因为如此,政府才采取了史无前例的救市措施。暂停IPO以前多次使用,算不上很特别。中国股市成立25年以来真正第一次使用的救市措施:一是禁止持股5%以上的大股东及高管减持股份,二是证金公司及汇金公司直接入市买入股票,三是公安部大举介入调查违法违规行为。其中救市资金投入超过万亿,规模庞大,风险很高,一旦出现误判很容易出现巨额损失。需要采取如此多史无前例的救市措施,说明这次股市波动影响之大。

造成这次股市波动影响大的最重要原因是杠杆的大量使用。从正规的证券公司的融资融券业务和股票抵押贷款,到灰色的银行结构性贷款,再到完全地下的配资公司,大量杠杆资金进入股市,既造成股市的暴涨,也为股市的暴跌埋下伏笔。一旦股市出现大幅下跌,杠杆资金就会出现被动平仓,引发新的下跌,造成风险的蔓延,金融机构有可能因此破产。

在目前的分业监管模式下,证券监管部门只管证券公司的杠杆业务,对于银行及地下的杠杆资金无能为力,对杠杆资金的总规模没有准确的估计。窥一斑而见全豹,可见目前局势下,监管机构的改革在所难免。

改革的目标,在上述规划建议的说明中已明确指出:“要坚持市场化改革方向,加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,坚守住不发生系统性风险的底线。”那么,接下来就是如何实现这一目标的问题。

任何改革方案都需要在现有基础上进行讨论,否则就是“无源之水,无本之木”。关于监管框架改革,一方面考量现有监管框架,另一方面考虑在这一基础上如何实现统筹协调,近期主要有三类方案被集中提出。

方案一:大合并

2015年11月13日,全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿在深圳某会议上表示,建议改革金融监管体制,待条件成熟时把人民银行、银监会、证监会、保监会(简称“一行三会”)合并为统一的综合监管机构。

正是这一条消息引爆了关于金融监管改革方向的讨论。尽管此前十三五规划建议和习近平主席关于十三五规划的说明都提到了金融监管改革问题,但绝大多数人没有想到改革力度有可能大到可以合并“一行三会”。

合并肯定能促进金融监管的统筹协调。合并之后,决策集中,可以较快地对业务板块分工进行调整,在应对危机时的沟通和实施方面也具有优势。

新上任的央行副行长陈雨露在2014年任中国人民大学校长时提出,应该建立起统一的金融监管委员会,全面统筹协调宏微观审慎监管,全面构建包括货币政策、监管政策和信贷政策在内的“三位一体”的宏观审慎政策新框架。

光大证券首席经济学家徐高支持合并“一行三会”。在他看来,在金融创新不断的背景下,不同金融监管机构之间的边界很难划清,未来也需要不断调整,而设立单一监管机构则会绕开这些障碍。此外,无论是2013年的“钱荒”,还是2015年股市的异常波动,都表明了货币政策和金融监管之间深度协调的必要性。因此,不错的选择应当是将三会并入央行,而在央行内部,三会及其他监管部门可以仿效外管局,既在行政上统属,又有一定独立性。

李扬支持人民银行和银监会紧密协调,但反对大合并。他认为,货币、证券和保险之间,客观上存在着“亲疏”之别,因为证券和保险都不涉及货币创造。以“外汇管理局/央行方式”来处理银监与央行的关系,是一个可以考虑的方案,但是坚决反对将银监划归中国人民银行的内设机构。

国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、研究员魏加宁则连人民银行与银监会的合并都反对。在他看来,当初银监会从央行分离,就是为了防止“同步震荡”,即防止银根与监管同步缩放。由于监管力度直接影响货币乘数,若基础货币与货币乘数同步放大或缩小,容易引起过度调节。

事实上,除了上述专家提到的问题,大合并还有可能降低金融监管的行政等级,削弱金融监管能力。在未来金融风险日益频繁和多样化的背景下,这很难是个妥当的选择。如果将银监会、证监会、保监会变为类似于外管局的机构,其行政级别就是为副部级,比现在的正部级要低。当初把银监会从人民银行分离出来的一个原因就是提高行政等级,更好地监管工、农、中、建等大型银行。如果监管者和被监管者是一个行政级别,则很难进行有效的监管。此外,在经济整体杠杆率迫切需要降低、提高直接融资比重日益重要的情况下,降低证券监管机构的行政级别也不合适。

如果大合并之后的新机构采取发展改革委的模式,则金融监管的现有行政等级有可能保持不变。目前发展改革委有七个正部级领导,在人员方面实行高配置。但是这一模式属于特例,能否复制还很难说。即便可以复制到金融监管领域,仍然面临不同正部级如何协调的问题。

方案二:小合并

与大合并不同,小合并不涉及人民银行,只是银监会、证监会、保监会之间的合并。支持这一方案的业内人士不在少数。目前有两种小合并思路:一是保留目前三会,在三会之上设统一协调委员会;二是把三会融合为一会。这两种思路仍难见分晓。

北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐一直在呼吁三会的合并,建议金融监管格局由现在的“一行三会”改为“一行一会”,成立中国金融监督管理委员会(简称“中国金监会”)。这样的话,人民银行主要负责货币政策,管理货币市场和外汇市场,有一定监管职能。但其他的银行风险和资本市场的监管,放在专门的监管机构。

曾担任过央行副行长的全国人大财经委副主任委员吴晓灵表示:“我们现在实行的基本上是机构监管,监管部门把自己管的机构和管的行业视为自己的地盘,在自己的管辖机构想做别人业务的时候,往往采取一种鼓励的态度;但是当别的机构做其所监管范围内的业务时,就有各种各样的阻挡。于是市场非常痛苦,一项业务开展要拜好几个‘衙门’,长时间不能够决策。这也是大家想把三会合起来呼声较高的原因。”

但吴晓灵认为,在考虑金融监管体制的时候,不能够简单地认为把监管部门合在一起,好像就可以解决问题。银行、证券、保险、信托都有不同的功能。这些不同的功能,要按照它们的特点来实行分别的监管。

小合并同样面临金融监管行政等级降低的问题,金监会下面银行监管管理机构的地位类似于人民银行下面的外汇管理局,同样要从正部级降到副部级。除此之外,小合并还面临货币政策与金融监管的协调问题。以去年股市波动为例,小合并可能会使监管机构更好地掌握杠杆资金规模,但在出现问题需要救助时仍然需要人民银行的配合。“一行”与“一会”之间的统筹协调问题是不能通过小合并得到解决的。

方案三:部际协调

除了大合并与小合并,另一个可能的改革思路是在保持“一行三会”不变的基础上,在更高一级加强统筹协调。这种思路对于现行体系改变最少、阻力最小。它能够对需要协调的问题进行协调,同时又把不需要协调的问题让“一行三会”独自处理,保证专业性。

实际上,目前已有金融监管协调部际联席会议制度。2013年公布的《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》规定:“联席会议由人民银行牵头,成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局,必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。人民银行行长担任联席会议召集人,各成员单位主要负责同志为组成人员。”

但是部际联席会议的效果不佳。一方面,联席会议通过季度例会或临时会议等方式开展工作,频率较低;另一方面,联席会议实质性具体工作协调相对较少。上述文件规定,联席会议“不改变现行金融监管体制,不替代、不削弱有关部门现行职责分工,不替代国务院决策”。这限制了联席会议的作用。

综合来看,部际联席会议的一个缺陷是没有国务院领导的参与,参与人员的重视程度不够,而且彼此级别平等,很容易形成“议而不决”的场面。尹中卿认为,当务之急是,应由总理或主管金融的副总理担任由“一行三会”组成的金融监管协调部级联席会主席,将成员单位扩大到发展改革委和财政部。黄益平建议成立一个由国务院领导直接主持的“国家金融稳定委员会”,这个委员会不是简单的协调单位,而应该是一个决策机构。除了“一行三会”的主要领导,这个委员会还应该有专职的领导以及一个相对独立、完整的研究团队。其中研究团队可以就需要协调的问题提出可能的解决方案,供决策者参考。这些都是切实可行的思路。

李扬认为,货币、证券和保险之间的协调机制,不妨从中央金融工委的运行机制中寻求借鉴。中央金融工委成立于1998年,撤销于2003年,时任中共中央政治局委员、书记处书记、国务院副总理温家宝同志担任中央金融工委书记,目的是为了建立和完善现代金融体系,并负责领导、保证、管理、监督、协调金融机关的运作。在其运行过程中,若干关乎多部门协调的业务事实上已经上收到中央金融工委一级,实行集中决策。不过中央金融工委的组成人员不限于监管机构,还包括各国有商业银行、政策性银行、交通银行和中国人民保险公司等。

结论:协调再升级

对于金融监管改革的不同思路,我们倾向于第三类,即保留“一行三会”但加强部际协调。这有利于保持金融监管的行政等级和监管能力,能够解决协调问题,足以应对未来的金融风险,而且阻力最小。此外,这种机制具有足够的权威,面临金融危机时能够动员充分的资源,进行有效的应对。与之相比,大合并、小合并的权威都相对欠缺。

同时,需要提出的是,在确立常设部际协调机制之外,提高相应的领导层级也是非常重要的。以美国为例,2010年,《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》签署实施,为了防范系统性风险,美联储的监管职能得到了进一步提高,由财政部长担任主席的金融监管稳定委员会也应运而生。美联储主席甚至被称为“美国第二号权力人物”,其地位与影响可以说举世瞩目。这一点或许具有一定借鉴意义。

如果能由具备金融监管经验的国务院领导担任协调机制的负责人,在保持金融监管行政等级的情况下常态化地参与部际联席会议,那么,这一机制将更容易实现有效的部级协调。

总之,机构本身的分合只是手段,提高监管有效性、适应现代金融市场发展要求才是最终目的。分析清楚可能遇到的问题,并采取有针对性的措施,我国金融监管能力才能得到显著提高,有信心应对未来的挑战。