网贷监管效果如何 需实践来检验

未央网 作者: 邓建鹏

为规范P2P网络借贷中介机构业务活动,促进网络借贷行业健康发展,中国银监会会同工信部、公安部、国家互联网信息办公室等部门不久前研究起草了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》),目前该《办法》尚在征求意见的过程中。

笔者认为,自2014年以来,随着经济下行,P2P网贷野蛮生长等诸多原因,网贷行业风险不断。因此,及时出台网贷监管规则是顺应市场要求。但是,再好的监管规则,最后都必须经受实际效果的检验,否则,规则不过是写在纸上。笔者认为,目前《办法》所确定的监管架构及其监管方式有待改进之处,否则将对实际收效提出严峻考验。

在监管结构上,《办法》确立了各部门相配合监管以及分阶段(风险事件发生前、违法行为发生后等阶段)监管+行业自律的特征。由中国银监会对网贷平台业务活动制定统一监管规则,指导地方金融监管部门做好网络借贷规范引导和风险处置工作。工信部负责对网贷平台业务活动涉及的电信业务进行监管。公安部牵头负责对网贷平台业务活动进行互联网安全监管,打击网络借贷涉及的金融犯罪工作。国家网信办负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管。

具体到监管事务而言,中国银监会主要负责顶层设计,地方各金融监管部门则负责具体监管事务。究其原因,银监会主要职责是监管上千家银行,要监管当前的近三千家网贷平台,显然力不从心。因此,其需要与地方金融监管部门形成监管合力。各省(市)金融办(局)的职责之一是应对本地非法集资等行为,而非法集资当前正出现在一些问题网贷平台中。另外,网贷行业快速发展,鼓励行业自律+政府监管,是现实需要,亦有外国的实践经验可作参考。因此,这种监管结构作为对当前实践的应对,存在合理性。同时也表明网络借贷的复杂性,由过去单一部门监管的模式在移动互联网金融时代一去不复还。

不过,上述《办法》公布后,笔者同一些地方金融监管部门领导沟通时发现,如果将来由地方金融监管部门具体执行网贷监管事务,存在一定的难处。通常而言,地方金融监管部门监管的对象包括小额贷款公司、场外交易场所、融资租赁公司、民间融资管理公司、典当行、融资性担保公司等。目前有的省已将上述机构全部整合进金融办监管,有的省还存在分散状态,如融资租赁公司、典当行归商务委管,融资性担保公司归经信委监管。此外,地方金融监管部门或类似部门性质各有千秋。如有的部门纳入行政序列,有的则是事业单位,性质为金融服务中心,行政处罚缺乏法律授权。特别是许多地方金融监管部门存在无足够编制、无人手、亦无有效技术手段,受限于此,地方金融监管部门是否能根据《办法》要求履行监管职责,恐成问题。当有的地方金融办作出行政处罚缺乏法律支持时,亦将广受质疑。

虽然银监会负责顶层设计,指导地方金融监管部门做好网络借贷规范引导和风险处置工作。但由地方哪一个金融监管部门(金融办、经信委或商务委)来监管,还是地方所有金融监管部门在银监会指导之下共同监管网贷平台,均存在一些问题。《办法》还赋予地方金融监管部门很大责任风险。地方金融监管部门若未依照本《办法》规定报告重大风险和处置情况的;或者未依照本《办法》规定向银监会提供行业统计、行业报告等相关信息的;其他违反法律法规及本《办法》规定的行为,可能给地方金融监管部门带来行政处分甚至刑事责任风险。但笔者在调研、访谈时发现,部分地方金融监管部门领导认为《办法》存在权责不统一的倾向。

另外,地方金融监管部门隶属于地方政府领导,与中国银监会不存在直接的上下级关系,银监会如何协调地方金融监管部门,如何防止各类地方金融监管部门可能存在的互相推诿现象?将来网贷平台的实质性监管能否落到实处?对此类问题,在《办法》正式生效前,银监会需要与各地省级金融监管部门进行有效协调,统一监管机制,统一中央与地方监管机构的权责分配;另外,在移动互联网时代,在行政监管资源极其有限的条件下,要注重技术监管手段,尤其是大数据监测手段,或者可以考虑将部分监管工作外包给专业化公司,通过监管技术手段的提升,弥补现有行政资源的不足。

(作者系中央民族大学法学院教授、网贷315首席学术顾问)