超级大央行真的适应中国吗?

未央网 作者: 欧阳晓红

一种经不起试错、纠偏、大折腾的金融监管体系可以怎么改革?谁也无法估量改革失策对世界第二大经济体带来的风险和损失。

按照东北财经大学客座教授、前国务院派驻金融机构监事王永刚的逻辑,若目前难以找到确保现有“一行三会”高效协调监管的最佳途径,则倾向采取渐进式的综合一体化监管改革,诸如组建与央行平行的中国金融监督委员会(设立中共金融监督工作委员会)。

在王永刚的话语间,我们读出“超级大央行真的适应中国吗”之困惑;也看到,其主张“国家金融监管体制”之行业审慎,如倡议“依法监管、有效监管、避免金融市场监管真空期”等。

这位洞悉国有金融股权管理前沿,曾为国家首批派出专职股权董事之一的金融界资深人士认为,金融监管是否有效并非取决于金融监管架构的形式,而是金融监管政策制定者能否立足国情,在变与不变中确保改革方向;抓住导致市场变坏最关键诱因实施监管。

不容试错的改革

金融监管体系改革已经提上今年的议事日程。近日国务院批转了国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》,要求改革完善现代金融监管体制,完善宏观审慎政策框架,制定金融监管体制改革方案,实现金融风险监管全覆盖。对此,作为一名金融业内资深人士,王永刚表示:“我注意到近一时期媒体频现讨论我国金融监管改革的文章,这既是党的十八大以来全面深化改革进程中热点切换和舆论先导的表现,也是金融市场迫切期待国家通过改善金融监管以消除多种积弊的反映。如果回放我国上世纪八十年代初始至今的三十多年金融行业和监管体系的裂变演化进程则不难看出,金融企业由总分制向母子制、纯国有股权结构向多元混合股权结构、单一化经营向综合化经营、境内活动向境外伸展已成为大趋势。发展到今天,日益壮大和复杂多变的金融市场,给金融监管带来的挑战越来越大,国家为适应金融市场变化、强化金融审慎监管,不断完善监管组织体系、调整市场监管政策、丰富监管手段将成为一种常态。所以说,国务院启动金融监管体制改革是预料之中、情理之内的事情。”

近年来,国内金融业混业经营加速推进,各金融子领域经营业务出现相互交叉,国有和民营金控集团发展趋势明显,且互联网金融草莽发展,让金融业的边界趋于模糊,这对金融监管及监管改革提出了怎样的挑战和要求?

王永刚认为,对于金融监管而言,金融企业的综合化经营、网络化运作和国际化发展并非最大的挑战;更大的挑战是金融监管政策制定者能否立足国情、尊重规律,在变与不变中增强辨别力,把握好改革的方向、目标、进度和力度,确保改革不再轮回原点;另一个更大的挑战是金融监管政策执行者能否在分业协同监管或综合一体监管架构下,树立良好的监管文化理念、抓住导致市场变坏最关键诱因实施监管、提高监管队伍素质、强化监管效能导向机制等问题。换句话讲,不论是分业协同监管还是综合一体监管,都有可能因自身不强不为而致使监管低效乃至失效,所以一个国家能否保证金融监管有效,其金融监管架构形式选择并非为决定性因素。对于金融监管改革的最大要求,我想是只能成功、不能失败,经不起试错纠偏大折腾,否则无法估量将对如此大体量经济带来的风险和损失。

在经济下行压力加大背景下,金融领域风险不容小觑,而且风险可能存在跨区域、跨市场、跨领域传染,去年的股灾的影响仍历历在目,泛亚、e租宝等非法集资事件将如何影响正在酝酿之中的金融监管改革?

王永刚表示:其一,不考虑个案,就普遍性规律而言,经济决定金融,经济好金融就好,经济差金融也会差。通常金融风险累计及其交叉感染速度与宏观经济走向密切正相关,因而时下在全球经济波动不稳尤其是我国经济下行压力加大情景中,金融整体风险扩大是规律使然,难免会给政府、社会及金融业带来各种担忧。其二,金融企业每天买进和卖出的都是风险,尤其是资本市场业务经营如同火中取栗,能否在补偿风险后实现预期收益完全要看自身风险控制能力,倘若当其某一经营区间的业务量价和资债错配不能覆盖及或对冲风险损失时还要看自身资本充足能力,事实上无论是国内还是国际金融企业间的抵御控制风险能力不近相同。其三,金融业风险累计过大且超出总资本抵御风险的能力,必然要危及金融市场健康发展,反过来还会影响宏观经济平衡稳定,这就是政府旨在通过改善金融监管来有力促使金融企业有效管控金融风险的主要原因。基于这三点,可以肯定地讲,未来金融监管改革的一切出发点和落脚点,都要确立在有利于推动金融企业加强全面风险管理、保证不发生系统性金融风险的基本目标之上。

“国家金融监管体制”逻辑

对于现代金融监管体制应包含的内容,改革完善“现代金融监管体制”,要遵循的原则框架,王永刚说:“现代金融监管体制”这个名词,学术味道重,看似时髦,有些玄虚,难道还有“古代金融监管体制”相比较吗?我看不如叫“国家金融监管体制”更有指向性。众人所见,中国现行金融监管在提高感应度、精准度、平抑度、净化度、满意度等方面确有体制和机制性缺陷,但我感到改革完善现行金融监管体制并非小事,需谋划得当、有的放矢、稳扎稳打,防止弄巧整拙、华而不实,借鉴西方金融监管制度应当心违背国情造成“水土不服”。这好比是养生康体,既要防未病又要治已病,对已病先要辩明病在哪里、病有多重,然后再对症下药,绝不能乱吃药,否则就可能越治病越重。当然由谁来当医生很关键,假设仅靠各个金融监管部门自我开处方恐怕难以除病,应当广开言路,最好由各级政府代表、各类金融与非金融企业家、社会学者专家等方面联合把脉会诊,为中央深化改革的顶层设计者提供更接地气的实操决策依据。至于国家金融监管体制重塑应当遵循什么样的原则框架,一定会仁者见仁、智者见智,最终还要由决策层在广为纳谏、去伪存真后作出结论。

对于目前盛传的中国金融监管改革,将更倾向于参照英国央行系统的金融监管架构,王永刚表示:“从目前各国大致情况看,金融监管架构要么选择分业协同监管,要么选择综合一体监管。我曾在上世纪九十年代末与英国央行发言人交流时了解到,他们打算由英国央行分立金融监管服务局;2009年与挪威央行交流时得知,他们是国际上较早提出和践行金融综合监管的国家;我们还知道美国金融企业早就混业经营但至今仍却实行分业监管;我所见过的一些中南美洲、亚洲国家也多是实行金融分业监管。这些说明,每个国家都是选择符合本国国情的金融监管模式,并非一味盲目仿效。大家都懂得尺有所长、寸有所短的道理,任何一种金融监管模式都有两面性,关键是权衡利弊得失。”

王永刚的观点是,金融监管作用发挥不在“造型架势”而重在实效,不论采用何种金融监管模式,监管者的定位要准、手段要硬、执法要严,否则再貌似完美的监管架构都会丧失公信力。多数人认为,监管者定位至关重要,面对参与市场的众多主体和广大消费者,监管者要扮警察、裁判员以维护市场秩序为己任,管其外不管其内,而且只管其外不许做的事;不应充当家长或教练,管其外又管其内,还要管其如何做的事;更不应裁判员兼运动员,做染指商业渔利的事。

“我曾向某家银行伦敦分行请教过英国金融监管做法问题,他们介绍监管当局与被监管者保持一定距离,以风险与合规监管为导向,日常大量工作是要求银行定期传送经营数据包,进行非现场分析监测,发现异常约谈行长,说不清楚则委托中介进入现场检查,规定中介机构按人小时收费由被检查方支付,对问题严重者轻则罚款,重则吊销部分或全部牌照,迫使银行不得不审慎经营。不言而喻,这些监管方法至今都值得中国金融监管部门借鉴。”

谈到较为可行的金融监管模式,王永刚表示,讨论政府对金融市场监管改革问题,人们不免要预判改革成败,至少有三个方面值得国家推动改革部门重视。首先,改革要真的做到依法监管,因为真正的市场经济良性运行需要法制作保障。商业银行法、证券法、保险法等相关金融法律,显然存在诸多不适应、不协调或阻碍金融业健康发展的方面,亟待立法层面加大修法力度。其次,改革要能做到有效监管,不论监管职能机构如何分拆整合,有必要对金融监管执行部门工作建立既独立又权威的后评估机制,更有必要建立金融监管执法人员的激励约束机制,促进其提高执法效能。再次,改革要防止失控,监管职能机构调整及重塑的步伐必须稳健,防止快节奏、大整合酿成大动荡,出现金融市场监管真空期,短期内积聚大量风险。

在王永刚看来,如目前难以找到确保现有“一行三会”高效协调监管的最佳途径,则倾向采取渐进式的综合一体化监管改革,主张在实现金融监管政策制定与执行相对分离、金融风险监管全覆盖的目标下,按照有分有合、合而有分的思路,构建“一行一委”、“一委下辖三局”这样并立统合相兼的金融监管架构。即:组建与央行平行的中国金融监督委员会(设立中共金融监督工作委员会),有力发挥党对金融监管领导作用,统一制定金融监管政策,包括协调货币政策执行监督;“三会”改成“三局”(银行监管局、保险监管局、证券监管局),各具金融专业监管执行职能,其各自党政直属于中国金融监督委员会(中共金融监督工作委员会)。中央银行及其国家外汇管理局除相关现金、洗钱、外汇等市场监管职能平行划转银行监管局总分机构外,其他职能不变。

由此期望,通过统驾金融监管执行三套车、货币政策与金融监管政策双驱动的一系列改革,推动金融市场与宏观经济稳健发展;同时促使原“三会”的监管方式、人文、力量、经验、技术、方法等方面,在“一委三局”新体系内渐进融汇统合,最终完成金融监管执行组织体系由多体垂直管理、各自垄断割据向一体垂直管理、分层矩阵排列的管理模式转变,保证金融综合监管行动协调一致,避免金融市场监管出现真空期。