P2P行业自律更重要

未央网 作者: 郭峰

2016年3月,中国互联网金融协会正式挂牌成立,这是根据2015年7月中国人民银行等十部委《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(以下简称“指导意见”)组建的互联网金融领域的行业自律组织。根据该“指导意见”,中国互联网金融协会肩负着以下使命:“协会要按业务类型,制订经营管理规则和行业标准,推动机构之间的业务交流和信息共享。协会要明确自律惩戒机制,提高行业规则和标准的约束力。强化守法、诚信、自律意识,树立从业机构服务经济社会发展的正面形象,营造诚信规范发展的良好氛围”。

对于网络借贷信息中介服务行业(以下简称P2P网络借贷,或P2P)而言,以中国互联网金融协会为标志的各类互联网金融行业协会的成立,无疑更具有不同寻常的意义。经过几年狂奔式发展,P2P平台数量迅速增长的同时,问题平台也频见报端。据统计,截至2015年年底,P2P行业运营平台达到了2595家,相比2014年底增长了1020家,但问题平台也达到了896家,是2014年的3.26倍(盈灿咨询和网贷之家,2016)。创新意识强,问题也频发的P2P行业迫切需要加强监管,而2015年12月底出台的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“监管办法”)中,也在信息披露等多处,肯定了行业协会自律管理的重要性。相信中国互联网金融行业协会的成立,会极大地促进P2P网络借贷行业自律管理的提升。

传统监管手段在P2P监管上捉襟见肘

之所以应该加强P2P行业的自律管理,是因为传统的金融监管手段在P2P的监管上捉襟见肘,无法胜任。作为P2P行业的牵头主管部门,中国银监会的网贷监管处,只有少数几个工作人员,难以应付全国数千家P2P平台的监管重任。而作为中央金融监管部门指定的P2P行业日常监管部门,各地金融办在人力资源、专业知识与经验、管理系统和技术手段的配备等方面也存在明显不足,难以承担及时、持续性的搜集信息与审核工作。在政府编制收紧的情况下,短时期内监管部门也不大可能大规模地扩充监管力量,未来只能更多地依赖互联网金融行业协会的自律管理。

此外,监管部门的执法手段也非常有限,常规监管方法无法有效制约P2P平台的违规行为。作为P2P行业的日常监管部门,各地金融办的初始定位为议事协调机构,2008年后省级金融办逐渐升格为政府直属部门,但其金融监管的法律地位仍不清晰,也缺乏强有力的执行工具,制裁手段亦缺乏足够的法律支撑。例如在P2P监管上,地方金融监管部门真正能用得上的日常监管处罚措施就是“警告、通报批评或者罚款3万元”。这种不长牙的监管办法,根本无法管好那么多普遍徘徊在法律边缘的P2P平台。

当然,并不是金融监管部门不愿意加大对违规P2P平台的处罚力度,而是受到目前我国行政和立法体制的限制。根据《立法法》的规定,限制公民权利以及基本经济金融制度只能通过法律来规范,而P2P行业目前待正式出台的“监管办法”,虽然是通过国务院法制办征求意见,但连行政法规都不算,只是多部门联合出台的部门规章,法律效力远远不足,因此监管部门并没有权力对违规平台加大处罚力度。

在这种背景下,互联网金融行业,特别是P2P行业,迫切需要借助相关行业协会,加强自律管理。行业协会主要由行业内代表性企业组成,通常对相关领域拥有更高程度的专业知识和更直接的实践经验。并且,相对于政府监管的强制性,行业协会在选择监管措施和方式时,通常采取激励性、诱导性监管措施,充分利用非法律惩罚机制,如业内批评、禁入市场、开除会籍、集体抵制、道德劝说、黑名单机制等。在高度依赖金融信用信息的P2P行业,如果行业协会能够通过构造大数据平台等技术手段,其自律管理可能比监管部门的常规监管反而更有效力。

近期,各地陆续成立了一些互联网金融方面的行业协会,这些协会在制订互联网金融行业发展规则和标准,引导行业健康发展方面,发挥了一定影响。各地在互联网金融行业协会、联盟的牵头下,出台了很多信息披露公约、合规公约等自律文件,为全行业树立合法合规经营意识,强化整个行业对各类风险的管控能力,起到了一定作用。例如,2015年8月,上海市互联网金融行业协会成立仪式上,就出台了P2P网络借贷信息披露指引;2016年2月,在北京市网贷行业协会牵头下,北京地区的P2P平台,联合成立了合规风控联盟,发布了七条自律宣言。

金融监管与行业自律界限不清晰

肯定互联网金融行业协会自律管理的重要性,并不等于说互联网金融监管部门的责任就得到豁免。互联网金融行业自律因为有以下几个缺陷,无法代替互联网金融监管部门的监管:

首先,互联网金融行业协会监管难以实现行业全覆盖。企业加入行业协会,往往是自愿的,一方面所有成员可以自愿加入该组织;另一方面所有成员退出的时间和条件又不受限制。以与P2P业务相近的小额贷款公司为例,全国小额贷款公司有近9000家,但加入中国小额贷款公司协会的,才200多家。具体到P2P行业,十部委的“指导意见”和银监会等部门的“监管办法”,均没有P2P平台必须加入行业协会的要求,这可能会导致相当部分的平台游离在自律管理之外。并且,还有可能会形成符合规范的P2P平台有意愿加入行业协会;不符合规范的平台则选择不加入。

其次,依靠成员企业会费收入的行业协会,缺乏监管成员的激励。协会都是社团组织,没有商业化收入,主要依赖成员平台的会员费来维持。会员平台都是行业协会的衣食父母,从而行业协会可能缺乏监管、处罚成员的激励。互联网金融行业协会对P2P平台的自律管理有可能会流于形式,只有自律公约立约时的宣示,却没有违约时的警告、公示等处罚。例如,目前全国出问题的P2P平台达到平台总量的近三分之一,而各地已经成立了不少P2P或整个互联网金融方面的行业协会,但鲜闻行业协会对违反自律公约的平台出具警告、公示等处罚的案例。更有甚至,一些地方在行业协会牵头下,还成立了所谓平台危机互助联盟,对违规P2P平台不是及时划清界限,而是企图抱团取暖。

最后,行业协会的自律要求可能低于监管部门的监管要求。行业协会往往通过“自律公约”,来实现行业自律管理,但出于行业利益考虑,这些行业协会牵头的自律公约,可能会弱于监管的应有要求。例如2015年8月份上海市互联网金融协会成立仪式上,发布的P2P信息披露公约中,信息披露的对象仅仅为“平台投资人及其他利益相关方”,而在2015年底通过的P2P“监管办法”征求意见稿中,要求的信息披露对象则是社会公众。

完善P2P行业自律管理的建议

在充分发挥行业自律对P2P行业的自律管理的同时,银监会和地方金融办也应该继续发挥好政策制定和日常监管的职责,构建金融监管与自律管理并重的P2P行业监管体系。

首先,明确金融监管机关、地方政府部门和互联网金融行业协会的关系。严格执行中共中央办公厅和国务院办公厅《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的要求,金融监管部门和各级地方政府部门,要与相关互联网金融行业协会脱钩,取消金融监管部门和各级地方政府部门与互联网金融行业协会的主办、主管、联系和挂靠关系。2015年7月中央脱钩方案发布,之后成立的一些互联网金融行业协会,仍然在章程中明确了自己的业务主管单位。推动互联网金融行业协会更多地回归服务会员,开展自律管理的应有面貌,通过提供指导、咨询、信息等服务,更好地为互联网金融企业、行业提供智力支撑,规范互联网金融市场主体行为,引导互联网金融企业健康有序发展。

其次,互联网金融监管部门制定的监管制度和互联网金融行业协会制定的自律制度之间要有明确分工。以P2P行业的信息披露为例,信息披露制度的制定,应以中央金融监管部门银监会统一制定为宜,或对行业协会制定的信息披露自律公约进行必要干预,从而避免行业协会自律管理的要求低于监管要求。

最后,互联网金融监管部门要对行业协会相关自律管理进行必要监管。金融监管部门和行业协会脱钩,并不代表监管部门可以做甩手掌柜。对于互联网金融行业协会可能侵害非会员企业和其他社会公众利益的自律行为,金融监管部门要及时介入,给予纠正。