美国征信机构监管的法律制度

未央网 作者: 赖梦茵

本文刊于北京大学金融法研究中心《法律与新金融》2015年总第2期

美国征信业最早出现在19世纪中期,经历了快速发展期、法律完善期、并购整合期以及成熟拓展期四大发展阶段,逐步壮大并已经形成了较完整的征信体系,[1]形成了市场主导模式的个人征信体系。与这种市场主导型的个人征信体系相对应,美国对于征信机构[2]的干预较少,通过建立有关信用管理的多部法律,以不同监管方式对个人征信形成了全面的监管体系。

一、美国征信机构发展及其监管法律框架概述

1、美国征信业的发展

美国的征信业始于1841年,第一家征信所由纽约的一名纺织批发商刘易斯·塔潘所建立。早期的征信机构是由各个地区的商家分别发起设立的非营利性组织。最初这些地区性的小型征信组织分布较为分散,主要为所在地区提供信贷信息,信息很少相互交流共享。随着消费信贷业务的不断扩张,以及信用卡的出现及推广,地区性的私营征信机构无法适应全国性的客户数据要求,信息收集成本较高、没有足够竞争实力的部分小型地区性私营征信机构逐渐被收购、兼并,在21世纪初[3]最终形成了Experian、Equifax、Trans Union三家全国性大型信用公司垄断的局面。此外,还剩下的约400多家信用报告机构大多规模较小,其中一部分是为需求量较低的一次性客户服务,还有一部分是为某个专门的市场或行业提供信息服务,如专门为医生设立的医疗征信机构,为健康保险申请收集健康信息的征信机构,为零售商服务的收集客户开立支票账户的信息的征信机构(如Telecredit、SCAN),为地产商服务的评价潜在住户的征信机构(如Landlord Connection)等等。[4]

2、美国征信业的特点

在市场化的过程中,美国的个人征信业体现出来的特点如下:

(1)私营征信机构市场,以营利为目的

美国的个人征信机构应信用交易的需求而产生,以营利为目的收集、加工个人的信用信息,为商业银行、保险公司、雇主、税收征管机构、法律实施机构和其他联邦机构以及本地政府机构等提供服务,[5]其设立、经营和退出均按照市场化方式和原则运作,金融机构以合同、协议的形式与征信机构建立信息互利共享的关系。美国政府对征信行业没有设置市场准入方面的特别的管制,给予征信行业非常充分的竞争。得益于较为充分的竞争和较高的独立性,美国个人征信机构中立、客观、公正的立场能够得到最大程度的保障。

(2)政府干预较小

美国的个人征信机构是独立于政府、中央银行和金融机构的第三方。1970年以前,美国的征信业在联邦层面基本上不受法律和政府的规制,主要处于市场自主发展的状态。

(3)数据多元化

在市场主导模式下,由于征信行业的激烈竞争和市场对于征信信息复杂多变的要求,征信机构收集的信息十分广泛,私人部门和政府公共信息都进入信息收集范围,主要包括租赁公司、保险公司、信用卡发行公司以及来自雇主的信息等。此外,除金融相关数据外,电商、电信业、零售业数据也正在进入征信体系。同时,个人征信机构不仅收集负面信用信息,还会收集正面信用信息,从而能对个人信用进行更加全面的描述,帮助金融机构对客户的风险进行更完善的识别评估。

3、个人征信机构监管的法律框架

基于这种市场主导型的征信机构模式和保护消费者的理念,美国有关信用管理的法律框架主要以《公平信用报告法》(Fair Credit Act Reporting Act,下简称FCRA)为核心,目前有效的法律主要包括:

美国征信机构监管的法律制度 美国征信机构监管的法律制度 美国征信机构监管的法律制度

这些法律分别从信用报告的规定、平等授信的规定、债务催收的规定、信贷和租赁的规定等方面对消费者信用进行保护,而FCRA及其革新法对个人信用信息的采集和共享,特别是对消费者个人信息的使用做出了明确规定,因此在征信机构的监管方面影响尤为重大,在下文中的具体监管行为中也主要对其进行阐述。

值得注意的是,由于美国实行联邦制,州政府在名义上有权为保护个人隐私而规范信用征信业,但是根据美国国会通过的《公平与准确信用交易法》(The Fair and Accurate Credit Transaction Act of 2003,简称FACTA),州与地方政府不得采取比FCRA更加严格的标准。这一规定目的在于确保信用信息在美国境内的自由流动,防止州政府制定标准更严格的金融隐私保护措施,而导致征信机构、信息的提供者与使用者适用不同的标准,最后阻碍信用信息的有效供给。[16]

二、多部门共同监管体系

20世纪60年代末,美国国会调查发现,有许多人因为其信用报告中的错误以及贷款人与征信机构没有公平对待个人信用报告而无法获得贷款,而且征信机构在采集和传送这些个人信息时基本不受法律规制,这意味着消费者的个人信息被滥用。[17]从20世纪70年代起,美国开始对征信行业进行立法规制,对于个人征信机构建立的信息分享体系进行监管,在保证个人信息质量的同时,又不会对这种资源共享系统产生消极影响。[18]

美国对征信业的监督管理主要是基于保护消费者权益这一原则,但美国并没有设立一个统一的监管部门,多个部门共同行使对征信机构监管的权力,形成多头监管的格局。

1、以联邦贸易委员会为主要的政府监管[19]

美国联邦贸易委员会(Federal Trade Commission,简称FTC)是主要的征信业监管执法和法律权威解释单位;辅助执法单位有联邦储备委员会(The Federal Reserve Board,简称FRB)、财政部的货币监理局(Office of Comptroller of the Currency,简称OCC)、联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation,简称FDIC)、国家信用联盟(The National Credit Union Administration,简称NCUA)和储蓄监督办公室(Office of Thrift Supervision,简称OTS),[20]这些机构在各自所监管的范围内对被监管机构的征信行为进行规制。征信业的监管机构根据法律的要求制定实施条例和执行指引,供征信活动相关机构在业务运营中执行,并对信息处理机构的操作合规性进行监督检查,对信息加工者违法行为进行处罚并解决争议。

联邦贸易委员会是美国征信行业的主要政府管理者,下设消费者保护局(Bureau of Consumer Protection),管辖的范围包括信用报告协会、消费者信用报告或调查机构、信用卡公司、全国的零售企业、提供消费者信贷的金融机构、银行机构等,对个人数据的采集、信用评分报告的出售和个人隐私的保护等方面进行规定和监督,阻止可能给消费者带来危害的行为。该部门执行国会制定的一系列消费者保护法以及由联邦贸易委员会制定的一些法规。联邦贸易委员会直接受理消费者或公司的投诉,或者根据国会的询问展开调查。调查可以采用公开方式或非公开方式,一般为了保护投诉者和公司利益,往往采取非公开方式进行调查。一旦联邦贸易委员会认为存在违反联邦法律的可能,将试图让被调查公司签署一份自愿配合调查工作的声明书,但这并不意味着该公司承认自身进行了违反法律的行为。一旦无法达成一致,联邦贸易委员会将按照正式程序对被调查公司进行审理,并召开听证会,一旦确认被调查公司违反了法律,则可裁决终止侵害和赔偿损失。对裁决不服,可向上一级委员会申请复议,也可以向法院申请判决。[21]

联邦储备委员会主要负责对银行机构的行为进行检查,对其违法行为进行督促改正。联邦储备委员会为仲裁委员会提供建议,便于其更好地履行《消费者信用报告法》中所规定的职责,同时为仲裁委员会提供金融服务领域纠纷的解决方案。

货币监理局设有消费者支持小组(Customer Assistance Group,CAG),专门为消费者答疑,提供建议以及在消费者投诉国民银行或其分支机构、外国银行的联邦分行或代理处时为其提供帮助。

存款保险公司负责监管联邦储备系统的非会员银行及外国银行在其处投保的分支机构。

国家信用联盟负责监管联邦信用社,在接到消费者的书面投诉后,信用联盟会立刻答复消费者已收到投诉,并将消费者投诉载入记录。此后,信用联盟监督委员会对被投诉的信用社进行调查。调查结果由监督委员会直接告知消费者,或委派工作人员回复。

储蓄监督办公室监管联邦和一些州立储蓄机构,包括储蓄银行和储贷协会。对于消费者的投诉,储蓄监督办公室一般会委派消费者事务人员将消费者的投诉信寄往被投诉储蓄协会,这促使储蓄协会主动收集信息和记录。对于消费者所提及的问题,储蓄协会根据内部调查结果向储蓄监督办公室提供书面回复。

2、消费者金融保护局

(1)消费者金融保护局的建立

《2010消费者金融保护法案》(Consumer Financial Protection Act of 2010,下简称“《法案》”)发布后,美国在联邦储备系统之下成立了消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau,简称CFPB),将分散在联邦贸易委员会、联邦储备委员会、联邦存款保险公司等机构的监管职权集中到CFPB中。[22] CFPB可以监管各类银行和非银行机构,包括所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介,而且可以独立制定监管条例并监督实施。

《法案》第1002条明确了CFPB规制的“金融产品或服务”,其中包括向消费者提供的信用和贷款服务、向消费者提供信用咨询、收集、分析、维护或提供关于消费者记录的信息或其他账户信息,但是如果当事人仅仅是收集、分析、维护其与消费者之间的交易信息,或仅与其关联公司分享这些信息,而不再向第三人提供,或该主体并未将所收集的信息用于与消费者金融产品或服务的要约或提供相关的决策,那么就不属于这里的“金融产品或服务”,因为在这种情形下实际上不存在一个独立的征信机构对消费者的信用进行评价,而仅仅是当事人为了方便与消费者之间的交易而自行开展的对消费者信用的评价。

法案列举了包括《公平信用报告法》、《公平信贷机会法》等18部法律作为消费者金融法律,这些法律都会在新的金融消费者保护框架下被作为CFPB的监管依据。同时,CFPB具有宽泛的规则制定权。保护局有权依照《联邦消费者金融法案》,行使管理、执行、贯彻前述联邦金融法律的有关规定的权利。保护局可以在其认为是必要或者适当的情况下,制定规则、发布命令和指引。

(2)消费者金融保护局与联邦贸易委员会之间的协调合作

尽管联邦贸易委员会、联邦储备委员会等审慎监管机构的职能被移交给了CFPB,即如果某一联邦法律规定保护局和另一联邦机构都有权制定消费者金融保护的规则,保护局享有制定规则的专有权,但是上述机构并未完全丧失在消费者金融保护方面的职能,保护局与审慎监管机构在对被监管对象采取行动时需相互协调。同时在现阶段,对于征信机构的监管也并未完全移交到CFPB手中。

联邦贸易委员会和CFPB在2012年签署了一项合作协议,以协调保护消费者的权力,避免联邦执法和监管工作的重复。通过该合作协议,联邦贸易委员会和CFPB在执法和规则制定的几个方面达成共识,主要包括以下几个方面:[23](1)协调执法活动。至少每季度召开会议以协调执法、规则制定以及其他活动。在进行调查或者启动强制执行任何联邦法律的民事诉讼前,应当通过一定程序通知对方以避免重复执法对管制对象造成不当负担:在对某项侵犯消费者权益的活动进行调查前,一方需要确认对方是否已经对该违法行为进行了调查、提起诉讼或启动强制执行任何联邦法律的民事诉讼,对方需要在10个工作日内回复;在紧急情况下,一方可在行动开始前5个工作日内通知对方;在备忘录生效后的60天内向对方提供一份已经生效的规则和法院审判;对上述事项建立电子档案以便查询。在对某项违法行为进行诉讼前,至少要提前10个工作日通知对方;如果是为了申请临时的禁止令且不能在规定时间前通知对方,则也要至少提前3个工作日通知对方。对于一方所进行的诉讼活动,另一方在提前20天通知对方并且说明原因的情况下可以介入。(2)协商制定规则和指南,促进各机关制定的规章之间实现相互协调;合作进行消费者教育,以促进资源利用最大化。(3)共享消费者投诉信息。接收并处理消费者对金融产品和服务的投诉,并会与其他相关的执法机构共享这些信息。[24]由于该份合作协议的有限期限为3年,因此双方在2015年1月签署了一份延长合作的备忘录,并于2015年3月签署了有关2015年-2018年双方合作的备忘录,以继续双方在以上方面协调合作。[25]

对于征信机构的监管,直到2012年CFPB才发布了对个人征信机构监管的规则,介入到对个人征信机构的监管中。根据此规则,CFPB主要监管的是年收入超过700万美元的征信机构,约30家征信机构被纳入监管范围,同时CFPB还有根据《法案》和《公平信用报告法》制定规则的权力。对于这些征信机构,CFPB会进行定期检查,审查征信机构的制度和程序,并进行现场调查,与工作人员进行访谈,并要求随时向其提交报告。CFPB主要监管三个方面:信贷机构或者其他主体向征信机构提供的数据是否正确;数据是否被正确处理;以及在出现问题时,争端解决机制是否有效。[26]如果消费者在其信用报告中发现了不正确的信息、信用报告被不当使用、无法获取自己的信用报告等,其首先应当向征信机构提交投诉,如果消费者不满意征信机构的处理或者征信机构没有回应消费者的投诉,那么其可以向CFPB投诉,CFPB会根据消费者的投诉要求征信机构在15天内向其报告对投诉的处理方法。[27]由于CFPB现对于年收入700万美元以上的征信机构进行监管,而联邦贸易委员会仍然对此部分征信机构有监管的职权,那么在涉及这部分征信机构的有关事务时,双方就需要根据前文所述的合作协议进行,避免重复执法。