全球金融科技监管现状与未来走向

未央网 作者: 廖岷

金融科技的监管,在某种程度上,也是人与技术的关系这一经典命题的再现。越智能化、越技术化,越需要治理和配套机制,以确保“技术”、“互联网”这些中性概念与“金融”这一负外部性很强的概念合在一起,能产生我们提升金融服务效率的正“外部性”。这是每一个国家金融科技领域需要解决的重大问题。

“金融科技(FinTech)”与我国“互联网金融”概念不同。在定义与辨析的基础上,本文根据金融科技的主要类别,重点指出了各类别的发展趋势和监管挑战。从全球金融科技的监管现状看,目前在国家层面,各国监管措施各异,缺乏统一标准和框架;在国际层面,国际组织已着手调研,并推出了初步的评估框架。同时,金融科技跨境展业趋势已经显现,但监管合作应对不足。下一步,预计金融科技的国际治理和双边合作将加速推进,而各国也将厘清监管职责范围,将FinTech的各种金融活动纳入现有监管框架,同时采取措施鼓励金融科技创新,培育良好的金融科技生态体系。最后,本文提出了金融科技在各个层面的监管与法治挑战,期待各方的积极思考与共同应对。

金融科技的定义与辨析

近年来,金融科技(FinTech)概念备受瞩目,但作为一个行业,目前全球金融科技业仍处于初期阶段,且各国发展情况差异显著。因此,对于金融科技这一概念的内涵和外延,实际上尚无统一规范的定义,各方讨论的“金融科技”的涵盖范围并不完全相同。

在国际层面,作为全球金融治理的核心机构,金融稳定理事会于2016年3月首次发布了关于金融科技的专题报告,其中对“金融科技”进行了初步定义,即金融科技(FinTech)是指技术带来的金融创新,它能创造新的业务模式、应用、流程或产品,从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响。随着金融稳定理事会在金融科技方面的工作推进,以及对金融科技领域研究的深化,预计金融稳定理事会后期会对金融科技进行更为完善的定义。

在各国层面,目前已有部分国家或地区对金融科技进行了官方定义,原因主要为立法或修法需要。例如,在东亚,日本和中国台湾修改了传统金融机构对金融科技企业的持股比例上限,为此,必须对金融科技进行明确的定义。在中国台湾,金融科技业整体上被认定为“金融相关事业”,具体定义为利用咨询或网络科技,为金融机构提供支持性信息数据服务 (如大数据、云技术、机器学习等),以及效率或安全性提升服务(如移动支付、自动化投资理财顾问、区块链、生物识别等)等创新金融服务的行业,但原则上不包含硬件设备企业。

值得注意的一点是,国际上的“金融科技”概念与我国目前流行的“互联网金融”是不同的。金融科技把互联网和移动通讯等作为服务金融行业的技术手段,其运用和发展遵循金融规律。而我国互联网金融的提法,则有些金融与互联网孰轻孰重分不清的问题,导致实践中出现很多脱离和违背金融行业规律的所谓创新,甚至在监管和经营理念上都出现偏差,产生了很多风险。

主要类别及监管挑战

总体而言,金融科技主要包括互联网和移动支付、网络融资、智能金融理财服务以及区块链技术等四个部分。这四个部分在技术和商业模式成熟程度、对于现有金融体系的影响程度完全不同,因此对监管的挑战也各不相同。

(一)互联网和移动支付

中国在这一领域优势明显。非洲肯尼亚也是一个成功案例。各国不同程度的实践表明,基于互联网平台的第三方支付的商业模式和技术已经比较清晰。总体而言,能大大提高支付效率和便利,有效补充现有金融体系的服务功能,也能推动现有金融体系进一步提高自身效率,因此,对其作用大都持正面肯定态度。

同时,第三方支付的发展始终还是需要依赖现有银行体系,包括客户的获得和资金的最终清算等。因此,尽管在客户服务和体验环节,通过“移动互联技术+小额支付”的结合,它给商业银行体系带来了冲击,但两者关系将是长期合作共赢,对现有金融体系的影响不是颠覆性的。

监管面临的挑战也比较清晰,重点在于客户的保护、反洗钱和反恐融资、资金和网络的安全性等,各国现有关于支付环节的金融监管要求大多适用。

(二)网络融资

从已有实践来看,以众筹和P2P为代表的网络融资或线上融资活动,发展比较好和比较快的国家,基本都是定位于小额股权融资和小额消费借贷,有的是填补了金融服务空白,有的则是在客户风险和信用评审上有独特的创新模式。就其作用而言,在提高金融服务覆盖面,特别是在边远贫穷农村地区改善普惠金融等方面有重要价值。

当然,网络融资也不是万能的。各国实践表明,这一领域并不存在特别高的技术门槛,各市场参与者能否取得成功主要取决于商业模式,而能够实现可持续发展的网络融资模式仅限于小额和消费信贷领域,如果扩大到大型项目融资和线下融资,则并不比商业银行具有明显优势。因此,其发展存在局限性。长远来看,这是对现有金融体系的一个重要补充,但无法根本取代传统金融业在社会资源配置上的作用。

监管挑战方面,现行对于商业银行信用风险管理的基本要求大多适用,只是由于各国对其的定位有信息中介和信用中介之分,或者有债务融资或股权融资之分,因此,适用的监管要求有所差异。但金融业风险管理和风险监管,以及功能监管或行为监管的基本原则是可以运用的。

(三)智能金融理财服务

这主要是指借助人工智能技术提供财富管理的咨询、顾问等服务,智能机器人(24.710, 0.00, 0.00%)是其中的代表之一。尽管在欧美已经有一些公司开展这方面的服务,但这类新兴领域仍属小众,市场和金融消费者都需要一个逐步接受的过程。同时,金融市场和产品较为复杂,智能机器人是否能够实现自我学习和提高,提供更优于现有金融机构和专业理财人员的个性化投资建议,还有待市场检验。因此,其距离真正成熟并对现有财富管理模式形成较大冲击还比较遥远。

监管挑战方面,目前欧美国家对于这类公司也是适用于现有对金融理财咨询公司的同样监管标准,特别在产品信息披露和金融消费者保护方面。

(四)区块链

目前,各界普遍认为,这是一项不确定性最大,但属于根本性、颠覆性的技术,具有分布式、免信任、时间戳、加密和智能合约等特征。对其可能带来的影响和挑战,分歧也较大。其在金融领域的运用前景是:目前,一些机构在某些领域开始探索使用,但要最终在金融体系全面使用,还需要克服很多技术和风险管理的现实障碍,有咨询机构估计需要10年;然而,该技术一旦最终在金融领域全面采用,则可能会彻底改变现有金融体系结构和基础设施。这就是为什么虽然区块链技术在发展和应用过程中仍面临诸多不确定性和技术挑战,但该技术已成为全球金融创新领域最受关注的话题,受到各国监管当局和金融机构高度关注的重要原因。

面对区块链技术的机遇与挑战,全球主要金融机构以及交易所已经开始积极布局,以抢占先发优势,包括组建联盟制订行业标准,携手金融科技公司发展核心业务区块链应用等。以上四个领域中,这个领域无疑是最重要的,对于监管未来的挑战也是最大的。

国际金融科技的监管现状

(一)各国监管措施各异,缺乏全球统一标准

由于各项金融科技的创新性和成熟度不同,目前各国主要考虑并实施的是对网络融资和电子货币的监管。在其他金融科技类别中,各国对支付的监管规则已相对成熟,而区块链等技术本身及其影响还处于探索阶段。总体而言,各国对具体金融科技类别的监管存在较大差异,全球对金融科技的监管缺乏统一标准,呈现碎片化的割裂状态。

就P2P和众筹而言,美国按照金融产品和服务的性质决定适用的法律及监管机构,P2P和众筹一道纳入证券市场的行为监管框架;欧盟和英国对众筹和P2P等业务主要根据审慎监管原则进行监管,比如,英国对P2P网贷和众筹等都明确了最低资本水平等审慎监管指标要求,并要求投资类众筹要加入英国金融服务补偿计划,类似商业银行的金融安全网设计;法国将P2P借贷业务视同银行业务,适用银行监管。

在电子货币方面,监管态度的差异更为显著。根据美国国会法律图书馆环球法律研究中心2014年的一项研究,40个被调查的国家和地区对比特币大致持正面、反对和保留三种态度。在正面态度之下,亦有将其视作商品与货币之分。美国商品期货交易委员会将比特币归类为大宗商品。欧盟最高法院判定比特币为一种货币,而非商品,即电子加密货币为欧盟范围内合法的支付方式。

(二)国际组织着手调研,初步评估框架出炉

2016年3月16日,金融稳定理事会(FSB)在日本召开第16届全会,全球金融监管当局首次正式讨论了金融科技的系统性风险及监管问题,并发布了《金融科技的全景描述与分析框架报告》。

虽然当前全球金融科技尚处起步阶段,对其实施全面评估仍存在数据不足、技术更新太快等具体障碍,但FSB着眼于金融稳定,推出了对金融科技的分析框架,层次清晰,重点突出,实践性强,值得各国监管当局充分借鉴和应用。这一框架分为三个步骤:

第一,需要对各类金融科技产品及其机构的创新内容和机构特征充分分析。特别是一些跨市场跨业的运营,一定要认清其经营模式的实质:是真正市场需要的金融服务创新,还是只是借创新之名牟取暴利、挣快钱;这些机构的管理和内控是否存在着与金融行业特征严重不符的问题等。

第二,对其驱动因素加以区分。对于确实有利于降低成本、优化风险管理、填补金融服务空白、满足市场需求的创新活动应在整改规范基础上给予支持,但对于规避监管或进行监管套利的,甚至涉嫌非法集资的“伪创新”或犯罪行为,则应给予严厉打击。

第三,要注意前瞻评估对金融稳定的影响,从微观和宏观两个层面加以充分评估。微观层面上,应重点评估其对传统金融机构商业模式的影响,对金融市场中各个市场参与主体行为方式和风险状况的相互影响,以及可能给金融体系带来的脆弱性等。也就是说,要注意从微观商业模式或产品入手,发现其可能存在的宏观潜在影响,这有助于我们判断是否应该鼓励还是叫停其业务。

宏观层面上,应重点评估金融科技活动是否会对金融体系的复杂性、透明度、流动性、杆杠率、信用风险和交易对手风险方面造成实质性影响,是否会对整个金融系统的期限转换、流动性错配和风险转换造成影响,是否会对市场结构和竞争造成实质性影响,以及其外部性效应大小等。以上这些领域,都是我们全面分析各类金融科技活动是否会影响金融稳定的重要方面,也是我们考虑各细分行业未来去留的重要方面。

此外,在FSB之下,巴塞尔银行监管委员会BCBS已经成立了金融科技特别工作组,研究金融技术对商业银行的影响以及未来的监管应对,目前,该工作组正在对各成员国对金融科技的基本态度、监管框架、具体监管以及鼓励创新的具体做法进行调研;国际证监会组织IOSCO自2014年和2016年两次发布众筹业发展报告后,下一步将更加全面地评估包括区块链、云技术、机器人投顾等金融科技在证券和资本市场的运用及其影响;国际保险监督官协会IAIS于2015年11月发布了《普惠保险业务准则》,消费者保护、数据保护和反欺诈是IAIS对金融科技的三大核心关注。

(三)金融科技跨境展业,监管合作应对不足

目前,传统金融业已开始逐步受到金融科技业的无国界竞争,但对于金融科技的跨境监管合作安排却明显滞后于跨境展业步伐。以蚂蚁金服为例,其国际化步伐日益加快,支付已覆盖220多个国家和地区,一年服务海外客户超3300万人,同时已在印度投资支付公司,在韩国的合资互联网银行已获批筹建,计划在东南亚部分国家参股银行或支付机构。欧洲的跨境P2P业务也是一个典型例子。对于商业银行而言,已经有一系列母国和东道国监管当局合作的机制化安排,包括在信息共享、跨境检查、持续协调、处置计划等方面母国和东道国监管当局都已经展开了沟通合作。但对于已经开展跨境经营的金融科技业,无论是在监管还是消费者保护方面,目前尚无任何机制化安排。

鉴于金融科技的跨境展业尚处初级阶段,目前实际遇到的监管合作问题主要集中在市场准入领域。对未来可能出现的“系统重要性”金融科技企业尚无联合评估的安排。目前,已经出现了超级庞大的金融科技公司,部分公司也正在进行全球化扩张。如果其继续目前的发展势头,未来必然需要对全球或国内“系统重要性”金融科技进行联合评估,并在评估的基础上采取相应监管应对。在这一方面,金融稳定理事会的分析框架可资借鉴。

金融科技监管的未来走向

(一)厘清监管职责范围,纳入现有监管框架

首先,无论如何定义金融科技,根据业务本质,对其中的金融活动实施监管,已是一个国际共识。绝大多数国家和地区都要求金融科技创新必须遵循现有金融监管基本原则,以确保标准的一致性。

那么,是否需要设立新的机构专门对金融科技实施监管?无论是国际层面还是国家层面,目前各界普遍认为无需专设新机构。对金融科技的监管完全可以沿用现有监管架构,根据机构或功能由现有的监管部门履行监管职责。但其中非常重要的一点是,在金融科技发展的最初阶段,即需要有非常清晰明确的监管职责界定。而这一点无论对于发展中国家,还是发达国家,都并非易事。如何对金融科技实施准确的分类,是否对其中的股权和债权融资分别按不同办法实施监管,如何在中央和地方、央行和监管当局之间划分监管职责,这些问题在各国的解决必然有所差异,核心在于在现有监管框架之内,厘清职责。

(二)鼓励金融科技创新,培育良好生态体系

许多国家政府或监管当局已经或正在推出鼓励创新的一系列政策举措,大致可以分为三种模式,即监管沙盒(Regulatory Sandboxes)、创新中心(Innovation Hubs)和创新加速器(Innovation Accelerator)。三种模式可以独立运用,但也有国家将监管沙盒视为更广义的创新中心中的一个模块。

所谓“监管沙盒”模式,即允许在可控的测试环境中对金融科技的新产品或新服务进行真实或虚拟测试。该模式在限定的范围内,简化市场准入标准和流程,豁免部分法规的适用,在确保消费者权益的前提下,允许新业务的快速落地运营,并可根据其在沙盒内的测试情况准予推广。

这一模式最早出现在英国。英国金融行为监管局FCA于2016年5月正式启动“监管沙盒”项目,澳大利亚和新加坡2016年6月发布项目征求意见稿,预计未来更多的国家和地区会推出类似安排。从已有的英国模式和澳新的征求意见稿看,未来各国监管沙盒在不同的具体安排中将具有一些共同特点:其一,无论受监管或不受监管的机构,都可申请进入监管沙盒。这一举措首次将众多作为“外来者”的金融科技公司纳入了监管大格局,一方面有利于减少其创新金融产品的监管不确定性风险,另一方面,对于目前各国主要以机构维度确定监管范围的格局,是否跨越界限迈前一步,这是一个监管理念如何应对金融科技快速发展的重大挑战。其二,申请者将就其提交的创新产品或服务得到监管部门个性化的建议或指引,这对监管部门理解和评估金融科技创新提出了很高的能力要求。其三,测试环境中将设置包括消费者保护等内容在内的一些基本监管要求。最后,测试过程中,监管者仍有能运用的监管工具和手段。最后这两点凸显了监管者在沙盒中仍应承担的风险监管和消费者保护职责。

第二种鼓励创新的模式是“创新中心”模式,即支持和引导机构(含被监管机构和不受监管的机构)理解金融监管框架,识别创新中的监管、政策和法律事项。这一模式已在英国、新加坡、澳大利亚、日本和中国香港等多个国家和地区得以实施。其中,既有一对一的辅导支持,也有面向更广泛受众的支持引导。但这一模式一般不涉及创新产品和服务的真实或虚拟测试。这一模式因其可操作性更强,预计未来将有大量国家和地区推出类似的制度安排。

模式之三是“创新加速器”模式,即监管部门或政府部门与业界建立合作机制,通过提供资金扶持或政策扶持等方式,加快金融科技创新的发展和运用。一些国家的“孵化器”安排也属于这一模式。鉴于监管部门的职责所在,预计这一模式将更多地为政府部门而非监管部门所采用。

整体而言,目前各国当局都希望在本国建立良好的金融科技生态系统(FinTech Ecosystem),通过政府、监管部门、传统金融机构以及金融科技业等相关主体的沟通合作,建立及培育金融科技产业,激发科技创新,吸引金融科技人才,提高金融市场与金融体系效率,并增进金融消费者的满意体验。

在金融科技良好生态系统的构建中,通过政策引导,鼓励大型金融机构与金融科技公司各种形式的战略合作和融合,这是提升金融与科技快速融合的重要手段。目前国际上,各个大型金融机构和一些交易所都在迅速地开展与金融科技公司的各种合作,包括金融机构购买金融科技公司核心技术或商业模式、以持股方式开展合作、金融机构外包一部分业务处理给金融科技公司等。可以预见,各国金融科技发展得好不好,在很大程度上取决于传统金融机构与金融科技公司之间的合作是否紧密。

(三)国际治理加速推进,双边合作渐次展开

在金融稳定理事会2016年3月正式将金融科技纳入其议程之后,下属的银行、证券和保险等行业委员会纷纷加速推进在这一领域的工作进程。在未来的一两年内,预计巴塞尔银行监管委员会BCBS、国际证监会组织IOSCO以及国际保险监督官协会IAIS等行业监管国际委员会将发布进一步的金融科技评估报告,同时,针对金融科技的发展,现行国际监管框架、指引和标准中是否存在不适应市场发展的内容需要修订,是否需要制定新的行动计划,各委员会都将作出专业权威的判断。

在国际治理加速推进的同时,一些国家也宣布了双边合作的可喜进展。随着双边合作协议数量的增多和内容的深化,以及金融科技创新自身较强的跨国界属性,对金融科技的双边合作完全有条件达到并超越对传统金融机构的母国东道国监管合作模式。

展望未来对金融科技的监管走向,我们也必须看到目前的监管理念和法规框架所面临的根本性挑战。在监管理念方面,传统的栅栏方式是否仍然适用?事实证明,目前以栅栏方式可以隔离商业银行和网络借贷之间的风险传播途径,然而,金融科技跨市场跨行业发展迅猛,再加上金融服务供给侧的日益多元化,未来恐怕难以简单使用隔离的方式来防范风险,跨行业的监管如何实现任重道远。在监管路径方面,目前采取的是几乎完全针对现有金融机构的自上而下的监管路径,且当前金融体系中的加杠杆、规模和关联性、以及垄断租金等深层特征不断强化当前体系,这一固有格局是否阻碍了金融体系通过技术进步实现效率提升?有必要增加新的监管路径,更加关注新的金融企业和新的体系,更好发挥市场和技术的创新动力,实现提升效率和保持稳定等监管目标。在监管规则方面,核心业务不得外包的基本理念是否需要调整?数据本地化的长期要求如何坚持,有无新的实现方式?市场上已经出现了众多帮助传统金融机构流程外部化的金融科技公司,使用架在云端的平台帮助金融机构提高中后台流程的效率和绩效,而区域公共云中心正在为区内多个国家提供数据服务。在监管能力方面,如何运用金融科技来提高监管效能?如何培育和发展监管科技(RegTech)?以大数据为例,传统金融机构积累并持续产生海量数据,大数据分析的工具纷繁复杂,监管部门运用数据分析辅助监管的意愿和能力尚待提升。

面对金融科技的挑战,不仅监管理念必须调试与创新,法规框架亦受到了一系列问题的冲击。最为突出的挑战来自区块链。当前国际和各国的法律和监管框架并不完全适用于区块链网络,甚至两者间存在冲突。例如,当前法律监管旨在提供交易对手间的信任基础,但区块链并不需要这种信任的背书或支持,区块链“代码即法律”的主张集中体现了这一冲突;但另一方面,区块链未来的运用和发展却又非常依赖于国际和国家层面法律的确定性。区块链对主权法律提出了一系列的问题:未来如何在去中心化的区块链网络中履行监管职责?监管者对于网络应有多大的进入权限?一国当局如何在区块链这一国际化的网络中执法?在出现争议诉诸现实法律的情况下,法律管辖权如何确定?对于这些问题尚无答案,但有一点是肯定的,即区块链尤其需要国际层面的治理与法规框架层面的思考。

金融科技的监管,在某种程度上,也是人与技术的关系这一经典命题的再现。越智能化、越技术化,越需要治理和配套机制,以确保“技术”、“互联网”这些中性概念与“金融”这一负外部性很强的概念合在一起,能产生我们提升金融服务效率的正“外部性”。这是每一个国家金融科技领域需要解决的重大问题。

(作者系上海银监局局长)